서울고등법원 2015. 8. 20. 선고 2014누49981 판결

원고의 주장

처분사유의 부존재

원고는 기업별 노동조합이 아닌 산업별·직종별 노동조합(이하 '초기업단위 노동조합'이라 한다)의 성격을 갖는다. 초기업단위 노동조합은 일정한 사용자에 대한 종속관계를 필요로 하지 않으므로 공무원노조법 제2조 및 같은 법 제17조 제2항에 의하여 공무원의 노동조합에 적용되는 노동조합법 제2조에서 정한 '공무원' 또는 '근로자'는 '공무원으로서의 자격을 갖추고 구직 중이거나 해직된 자'도 포함하는 것으로 해석되어야 한다. 따라서 피고는 초기업단위 노동조합이 노동조합법 제2조 제4호 단서에 형식적으로 해당한다고 하더라도 실질적으로 해직된 공무원이 조합원으로 가입하여 노동조합의 자주성을 해친다고 평가할 수 있는 경우에만 노동조합 설립신고서를 반려할 수 있다. 그런데 피고는 해직공무원의 가입으로 원고의 자주성이 훼손되는지 여부를 심사하지 않고 단지 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항에 따라 해직공무원이 원고의 조합원의 지위를 보유할 수 있다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였다.

설령 공무원노조법 제2조 및 노동조합법 제2조에서 정한 '공무원' 또는 '근로자'에 해직된 공무원이나 근로자가 포함되지 않는다고 하더라도, 아래의 제반 사정을 종합하면, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항은 관련 법령에 따라 조합원자격이 있는 자에 대하여만 조합원자격을 부여하는 조항으로 해석함이 상당하다. 그런데 피고는 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 중앙집행위원회에게 관련 법령에 따라 조합원자격이 없는 해직된 공무원에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 부여한다는 잘못된 전제에서 이 사건 처분을 하였다.

이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 정한 중앙집행위원회의 권한은 구체적인 조합원 적격에 대한 해석 권한에 불과하다. 규약에 대한 해석 권한을 부여받은 중앙집행위원회라고 하더라도 관련 법령에 따라 조합원자격을 해석할 수 있을 뿐이고 관련 법령을 뛰어넘어 조합원자격을 부여한다면 그 자체로 규약 위반이 된다. 따라서 이 사건 개정 후 규약 제7조가 관련 법령에 따라 조합원자격이 있는 자에 대하여만 조합원 자격을 부여하는 조항임은 객관적으로 명백하다.

원고가 고용노동부 담당 공무원들과 수차례 실무협의를 거쳐 이 사건 개정 전 규약을 이 사건 개정 후 규약으로 수정하기로 합의한 점, 피고가 승인한 행정부공무원노동조합 규약 제8조 제2항은 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항과 동일한 내용을 정하고 있는 점, 규약의 개정 취지 및 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서를 해직된 공무원에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 근거 조항으로 해석할 수는 없다.

이 사건 개정 후 규약 제7항 제2항 단서는 원고가 2013. 7. 20. 고용노동부와의 협의를 거쳐 본문에 "관련 법령에 따라"를 추가하여 개정하기 이전부터 존재하였던 규정으로, 단서 조항의 취지는 본문에 따라 조합원의 자격이 유지되는 경우에도 조합의 정책적 판단에 따라 조합원자격을 부정하기 위한 것이다.

노동조합법 제12조 제2항 위반

실질적 심사권한의 부존재

신뢰보호의 원칙 위반

재량권의 일탈·남용

판단

처분사유의 부존재 주장에 관한 판단

노동조합 설립신고서를 반려할 수 있는지 여부

노동조합법 제10조 제1항, 제12조 제1항, 제3항 제1호에 의하면, 노동조합을 설립하고자 하는 자는 설립신고서에 규약을 첨부하여 행정관청에 제출하여야 하고, 행정관청은 보완사유나 반려사유가 있는 경우를 제외하고는 설립신고서를 접수받은 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하여야 하나, 설립신고를 한 노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각목에서 정한 노동조합의 소극적 요건에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 한다.

살피건대, 피고가 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서 규정이 '근로자가 아닌 자'의 노동조합 가입을 허용하는 근거조항으로 해석될 수 있다는 이유로 원고의 2013. 5. 27.자 노동조합 설립신고서를 반려하는 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 인정한 바와 같다. 아래에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서의 내용이 원고의 중앙집행위원회에게 노동조합법 제2조 제4호 라목 본문에 규정된 '근로자가 아닌 자', 즉 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하지 않는 사람에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 인정하는 규정으로 해석되는 한, 피고가 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서로 인하여 원고의 자주성이 훼손되었는지를 별도로 심사하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서의 해석

살피건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래의 사정들을 종합하면, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서는 원고의 중앙집행위원회에게 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하지 않는 사람에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 인정하는 규정으로 해석된다.

이 사건 개정 후 규약의 각 조항들을 아래와 같이 체계적·종합적으로 해석해보면, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 본문은 해직공무원 중 관련 법령에 따라 조합원의 자격이 유지되는 사람에 대해 조합원자격이 인정됨을 주의적으로 규정한 것이고, 같은 항 단서는 이에 대한 예외로서 해직공무원 중 관련 법령에 따라 조합원자격이 유지되지 않는 사람에 대하여도 원고의 중앙집행위원회의 결정에 의해 조합원자격을 부여할 수 있음을 규정한 것으로 봄이 상당하다(이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서는 그 표현을 '조합원적격에 대한 해석'이라고 하였으나 이는 '조합원자격에 대한 결정'과 동일한 의미로 보인다).

이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 본문은 "조합원이 부당하게 해고되었거나 해고의 효력을 다투고 있는 경우 관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지한다."고 규정하고, 같은 항 단서는 "단, 구체적인 조합원 적격에 대한 해석은 규약 제27조 제2항 제7호에 의한다."고 규정하고 있으므로 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 본문과 단서는 원칙과 예외의 관계에 있다고 할 것인바, '관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지하는 것'이 원칙이고 이러한 원칙에 벗어나거나 배치되는 것이 예외에 해당한다. 그런데 관련 법령에서 공무원이 면직·파면 또는 해임되더라도 조합원자격이 계속 유지되는 경우를 한정적으로 규정하고 있으므로, 위 원칙에 벗어나거나 배치된다는 것은 관련 법령에서 조합원자격의 유지가 인정되지 않는 면직·파면 해임된 공무원에 대하여 예외적으로 조합원 자격을 인정하는 것을 의미하게 된다. 따라서 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서는 노동조합법 제2조 제4호 라목에 따른 '근로자가 아닌 자'에 대하여 조합원자격을 인정하기 위한 조항으로 해석함이 타당하다.

이 사건 개정 후 규약 제8조 제5항 각 호는 ㉮ 사망한 때, ㉯ 퇴직한 때, ㉰ 조합에서 제명된 때, ㉱ 소정의 절차를 거쳐 조합을 탈퇴한 때를 조합원자격 상실사유로 규정하고 있을 뿐 '면직·파면 또는 해임된 때'를 조합원자격 상실사유로 규정하고 있지 않다.

이 사건 개정 후 규약 제27조 제2항 제7호는 원고의 중앙집행위원회가 원고 규약과 각종 규정의 해석 권한을 갖는다고 규정한다. 원고의 주장과 같이 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 같은 규약 제27조 제2항 제7호에서 정한 중앙집행위원회의 규약 및 각종 규정의 해석 권한을 되풀이하여 규정한 것에 불과하다면, 모든 규약과 규정 해석에 적용되는 중앙집행위원회의 권한을 굳이 조합원자격에 관한 제7조 제2항 단서에 별도로 규정할 이유가 없다.

원고가 2013. 5. 27. 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출한 후 설립신고 보완을 위하여 고용노동부의 공무원들과 수차례 면담을 한 사실은 인정되나, 나아가 원고가 이 사건 개정 전 규약 제7조 제2항을 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항으로 개정하기만 하면 피고가 원고의 노동조합 설립신고를 수리하기로 합의하였다고 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 또한 행정부공무원노동조합 규약 제8조 제2항은 "조합원이 부당하게 해고되어 그 효력을 다투고 있는 경우에는 중앙노동위원회 재심 판정이 있을 때까지 조합원의 자격을 유지한다."라고만 규정하고 있고 아무런 단서 조항이 존재하지 않으므로 그 규정의 내용과 체계가 이 사건 개정 후 조항 제7조 제2항과는 차이가 있다. 한편 원고가 2009. 12. 1. 피고에게 최초로 노동조합 설립신고서를 제출하면서 첨부한 규약 제7조 제2항 단서는 "공무원이 부당하게 해고되었거나 해고의 효력을 다투는 경우, 구체적인 조합원 적격에 대한 해석·판단을 중앙집행위원회의 권한"으로 규정하였는데, 이는 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서와 실질적으로 동일한 내용으로서, 피고는 2009. 12. 4. 부터 계속적으로 그 보완을 요구하여 왔다. 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 단지 원고의 중앙집행위원회에게 관련 법령의 범위 안에서 조합원 자격에 관한 해석 권한을 부여한 것으로 해석하기는 어렵다.

원고는 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 조합원자격에 관하여 관련 법령에서 정하는 범위보다 더 좁게 인정하기 위한 규정, 즉 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하는 자에 대하여도 일정한 경우 조합원자격을 박탈하기 위한 규정이라고 주장한다. 그러나 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 사정, 즉 ① 원고가 2013. 7. 20. 임시전국대의원대회에서 의결한 특별결의문에는 "우리는 향후 어떠한 시련과 탄압이 있더라도 경제적 문제를 비롯한 모든 해직 동지들의 신분을 보장하고 끝까지 함께할 것을 결의하며…", "하나, 어떠한 탄압이 있더라도 해직 동지들의 신분을 보장하고 끝까지 책임질 것을 결의한다."라고 기재되어 있는데, '해직 동지들의 신분을 보장'한다는 것은 해직공무원이 원직에 복직하기 전에도 조합원자격 등의 신분을 보장하겠다는 것으로 해석되는 점, ② 원고가 작성하여 위 임시 전국대의원대회에서 대의원들에게 배포한 회의자료에는 "현재 규약 개정을 통한 설립신고를 반대하는 동지들의 주장은 '실무협의안이 해고자를 배제하는 안이다'라는 전제에서 출발합니다. 그러나 이는 사실이 아닙니다. 규약 제7조 제2항과 관련한 실무협의 안의 핵심은 해고자의 조합원자격 문제를 조직 내에서 판단하겠다는 것입니다. 우리는 협상과정에서 단서 조항의 존치를 통해 해고자의 조합원자격을 중집의 유권해석을 통해 보장할 수 있는 근거를 지켜냈습니다.…(중략)…조합원의 신분보장과 경제적 문제를 책임지겠다는 것은 변할 수 없는 우리 조직의 원칙이며 정신입니다.", "논의의 핵심은 해고자의 조합원자격에 있으며 이번에도 다르지 않습니다. 조합은 일관되게 해고자의 조합원 지위에는 어떠한 변화도 없다는 점을 밝혀 왔습니다."라고 기재되어 있는 점, ③ 이 사건 규약 제7조 제2항 단서가 존재하지 않는다고 하더라도 원고는 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하는 해직공무원에 대하여 중앙위원회 제명 결의 등의 절차를 거쳐 조합원자격을 상실시킬 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서는 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전의 경우에 해당하지 않는 자에 대하여 중앙집행위원회의 결정에 의해 조합원자격을 부여하거나 유지시킬 수 있음을 규정한 것으로 보일 뿐이다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

결국 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서는 공무원노조법 제17조 제2항, 노동조합법 제2조 제4호 라목 본문에 따라 근로자가 아닌 자의 노동조합 가입을 허용하는 규정이라고 봄이 상당한바, 노동조합법 제12조 제3항에 따른 이 사건 처분에는 처분사유가 존재한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

노동조합법 제12조 제2항 위반 주장에 관한 판단

노동조합법 제12조 제2항은 "행정관청은 설립신고서 또는 규약이 기재사항의 누락 등으로 보완이 필요한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 20일 이내의 기간을 정하여 보완을 요구하여야 한다. 이 경우 보완된 설립신고서 또는 규약을 접수한 때에는 3일 이내에 신고증을 교부하여야 한다."라고 규정하고, 같은 법 제12조 제3항은 "행정관청은 설립하고자 하는 노동조합이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 한다."라고 규정한 다음 제2호에서 "제2항의 규정에 의하여 보완을 요구하였음에도 불구하고 그 기간 내에 보완을 하지 아니하는 경우"를 들고 있다.

살피건대, 원고가 2013. 5. 27. 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출하자 피고는 2013. 5. 30. 원고에게 해직공무원의 조합원자격을 인정한 규약 제7조 제2항을 변경하도록 보완을 요구한 사실, 이에 원고는 2013. 7. 22. 피고에게 이 사건 개정 전 규약 제7조 제2항의 본문에 "관련 법령에 따라"라는 표현만을 추가하고 단서조항은 그대로 존치한 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항을 통보한 사실은 앞서 인정한 바와 같은데, 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항 단서가 공무원노조법 제17조 제2항, 노동조합법 제2조 제4호 라목 본문에서 규정하는 '근로자(공무원)이 아닌 자'의 노동조합 가입을 허용하는 규정이라고 해석되는 이상, 원고가 피고의 2013. 5. 30.자 보완요구를 이행하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고가 피고의 보완요구를 모두 이행하였다는 전제에서 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

실질적 심사권한의 부존재 주장에 관한 판단

노동조합법 제10조 제1항, 제12조 제1항, 제3항 제1호에 의하면, 노동조합을 설립하고자 하는 자는 설립신고서에 규약을 첨부하여 행정관청에 제출하여야 하고, 행정관청은 보완사유나 반려사유가 있는 경우를 제외하고는 설립신고서를 접수받은 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하여야 하나, 설립신고를 한 노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각목에서 정한 노동조합의 소극적 요건에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 함은 앞서 본 바와 같은바, 행정관청은 일단 제출된 설립신고서와 규약의 내용을 기준으로 노동조합법 제2조 제4호 각 목의 해당 여부를 심사할 수 있다고 할 것이다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 참조).

살피건대, 피고는 원고가 2013. 7. 22. 피고에게 통보한 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항의 내용을 기준으로 위 조항의 단서 규정이 노동조합법 제2조 제4호 라목에 해당한다고 판단함으로써 원고의 2013. 5. 27.자 노동조합 설립신고서를 반려한 사실은 앞서 인정한 바와 같은바, 피고는 이 사건 개정 후 규약 제7조 제2항의 내용만을 심사 대상으로 하여 이 사건 처분을 한 것이지 설립신고서와 규약 내용 이외의 사항에 대하여 실질적인 심사를 한 후 이 사건 처분을 한 것이 아니다. 또한 피고가 노동조합법 제10조 제1항에 따라 원고가 필수적으로 제출하여야 하는 규약의 내용을 심사하는 데에 어떠한 제약이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

신뢰보호의 원칙 위반에 관한 주장

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).

앞서 든 증거 및 갑 제6호증의 1의 기재에 의하면, 원고가 2013. 5. 27. 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출한 후 설립신고 보완을 위하여 고용노동부 직원들과 수차례 면담을 한 사실, 피고가 2013. 7. 25. 언론사 기자들에게 "(알려드립니다) 7. 25.(목) 14:00 전공노 노동조합설립 신고필증 교부 여부가 결정됩니다. 결정 직후 보도자료를 배포할 예정이니 자료 배포 이후 보도해 주시기 바랍니다."라고 기재된 문자를 보낸 사실은 인정되나, 위 인정 사실만으로는 고용노동부의 담당과장과 담당국장이 원고에게 원고의 규약 제7조 제2항 본문을 "해직자는 관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지한다."로 개정하기만 하면 설립신고서를 수리하겠다는 공적 견해를 표명하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 나머지 점에 관하여 나아가 판단할 필요 없이 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

재량권의 일탈·남용에 관한 주장