서울행정법원 2022. 12. 23. 선고 2022구합54078 판결

원고는 사립학교인 B중학교 및 C고등학교를 설치ㆍ운영하는 학교법인이다.

원고는 2021. 1. 6. C고등학교 기간제교원 신규 임용 전형에 관하여, 국어, 영어 등 과목에서 총 10명 이내의 기간제교원을 채용하고, 임용계약 기간을 2021. 3. 1.부터 2022. 2. 28.까지(1년)로 하며, 서류심사, 수업 실연 심사 및 면접 등을 거쳐 2021. 1. 13. 최종합격자를 발표하는 내용으로 공고하였다.

원고는 2021. 1. 13. 위 공고에 따라 신규 기간제교원 8명(이하 ‘이 사건 교원들’이라 한다)을 최종합격자로 발표한 후 2021. 2. 24. 이사회를 개최하여 C고등학교 신규 및 재임용 기간제교원에 대한 임용안을 일괄 처리하려고 하였으나, 관련 절차가 지연되어 의결하지 못하였다.

이후 이 사건 교원들은 원고 이사회 임용 의결을 거치지 않은 상태에서 2021. 3. 1.부터 근무를 시작하였고, C고등학교장은 2021. 3. 17. 이 사건 교원들과 재임용 대상 기간제교원 28명을 합한 총 36명의 기간제교원에 대하여 임용기간을 2021. 3. 1.부터 2022. 2. 28.까지로 하여 이사회에 임용제청을 하였고, 원고 이사회는 2021. 3. 18. 위 임용제청을 의결(이하 ‘이 사건 이사회 의결’이라 한다)하였다.

원고는 2021. 3. 22. 피고에게 이 사건 교원들과 재임용 대상 기간제교원 36명에 대하여 2021. 3. 18. 이사회 의결을 거쳐 2021. 3. 1.자로 임용하였다는 취지의 임용보고를 하였으나, 피고는 2021. 4. 2. 이를 반려하였다.

한편 원고는 2021. 6. 21. 서울지방고용노동청으로부터 원고가 2021. 3. 1. 이 사건 교원들을 채용하면서 근로계약서를 작성하지 않아 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률(이하 ‘기간제법’이라 한다) 제17조를 위반하였다는 이유로 과태료 1,570만 원을 부과받았다.

피고는 2021년 10월경 원고에 대한 감사를 진행한 후 2021. 12. 29. 원고에게, 원고가 이 사건 교원들과의 근로계약서 작성을 지연하고(이하 ‘제1 처분사유’라고 한다), 이 사건 교원들을 2021. 3. 18.자로 임용하였음에도 2021. 3. 1.자로 임용한 것처럼 허위 임용보고를 하였다(이하 ‘제2 처분사유’라고 한다)는 이유로, 기관경고 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

원고의 주장

이 사건 이사회 의결을 통해 이 사건 교원들의 임용일자를 2021. 3. 1.로 소급하는 의결을 하였으므로 위 임용일자에 교원들을 임용한 것으로 볼 수 있다. 그럼에도 피고가 원고의 임용보고를 반려하는 바람에 교원들과의 근로계약서 작성이 지연된 것이므로, 이 사건 제1 처분사유는 인정되지 않는다.

원고는 위와 같이 이 사건 교원들을 2021. 3. 1.에 적법하게 임용하였을 뿐만 아니라 임용보고 공문에도 2021. 3. 18.자 이사회 의결을 통해 2021. 3. 1. 위 교원들을 임용하는 내용을 기재하였으므로, 이는 허위 보고에 해당하지 않아 이 사건 제2 처분사유는 인정되지 않는다.

위 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 원고는 이 사건 교원들의 권익 보호를 위하여 부득이하게 소급임용을 하고 그에 따른 보고를 한 것인 점, 임용 및 보고과정에서 기관경고를 받을 정도의 위법ㆍ부당한 처리나 비위가 있었다고 볼 수도 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.

관계 법령

처분사유의 존부에 대한 판단

사립학교 기간제교원 임용 절차에 관한 규정

사립학교법 제54조의4 제1항은 각급 학교 교원의 임용권자는 기간제교원을 임용할 수 있고, 이 경우 임용권자는 학교법인의 정관 등으로 정하는 바에 따라 그 권한을 학교의 장에게 위임할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 을 제17호증의 기재에 의하면 원고의 정관 제22조 제2항 제5호는 교원의 임용에 관한 사항을 이사회의 심의ㆍ의결사항으로 규정하고 있는 사실이 인정되므로, C고등학교의 기간제교원 임용은 학교장의 임용제청과 이사회 심의ㆍ의결에 따라 이루어져야 한다.

사립학교 교원의 임면에 관하여 이사회의 의결을 거치도록 한 취지는 학교법인 및 사립학교경영자의 교원 임면에 학교의 장 및 이사회가 관여하도록 함으로써 교원 임면의 적정성을 확보하려는 데 목적이 있다(대법원 2005. 12. 22. 선고 2005다44299 판결 등 참조). 따라서 이러한 이사회 결의는 원칙적으로 교원의 임용 전에 필수적으로 거쳐야 하는 절차에 해당하고, 사립학교 교원의 임용일자를 소급하는 것은 허용할 수 없다고 봄이 타당하다. 교육공무원의 임용일자를 소급할 수 없음을 규정한 교육공무원임용령 제5조 제1항도 임용일자 불소급의 원칙을 확인한 것에 불과하므로, 사립학교 교원에 대하여 위 규정이 직접 적용되지 않는다고 하여 달리 볼 것은 아니다.

제1 처분사유의 인정 여부

기간제법 제17조는 근로기준법 제17조와 마찬가지로 근로계약 체결 시에 근로조건을 명시하고 이를 서면으로 작성할 것을 규정하고, 기간제법 제24조 제2항 제2호는 이를 위반한 경우에 500만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다. 위와 같이 근로계약 시 근로조건을 명시하도록 한 취지는 사용자가 그 지위를 이용하여 근로조건을 쉽게 변경할 수 없도록 하는 한편, 근로조건과 관련된 법률분쟁을 예방하거나 쉽게 해결할 수 있도록 함으로써 근로자의 법적 지위를 강화하려는 데에 있다. 특히 기간제 근로자의 경우 무기계약 근로자와 비교하여 상대적으로 고용안정성이 낮아 근로조건이 불리하게 형성될 가능성이 있으므로, 기간제법 제17조는 통상적인 근로계약보다 상세한 근로조건을 명시하도록 하고 있다. 이러한 근로조건 명시 규정의 취지에 비추어 볼 때 근로계약서는 근로자가 근무를 시작하기 전에 작성되어야 한다.

원고는 이 사건 교원들이 2021. 3. 1.부터 근무를 시작하였음에도 근무 시작 전에 근로계약서를 작성하지 않았다. 원고가 임용보고 절차를 완료하지 못하여 임용일자를 설정함에 있어 어려움이 있었다고 하더라도, 그와 별개로 기간제교원을 채용함으로써 위 일시부터 근무를 시작하게 한 이상 근로계약은 이미 성립하게 된 것이므로, 마땅히 근로조건을 명시하여 근로계약서를 작성하여야 한다. 원고가 위 교원들에 대한 임용일자가 2021. 3. 1.임을 주장하며 피고에게 임용보고의 승인을 요청하였다는 사정만으로 근로계약서의 작성이 지연된 것에 대한 정당한 사유가 있다고 인정할 수는 없다. 따라서 제1 처분사유는 인정된다.

제2 처분사유의 인정 여부

을 제9 내지 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

원고는 2021. 3. 18. 이 사건 이사회 의결을 통해 이 사건 교원들에 대한 임용안을 의결하였고, 같은 달 22. 피고에게 신규 및 재임용 기간제교원 36명에 대한 임용보고를 하였다. 임용보고 공문에는 원고가 2021. 3. 17. 교원인사위원회를 개최하고, 그 다음날 이사회 의결을 하였으며 임용한 기간제교원들의 임용기간을 2021. 3. 1.부터로 하는 내용이 명시되어 있다.

피고는 2021. 4. 2. 위 임용보고에 대하여 ‘기간제교원 채용 관련 절차가 준수되지 않았다’는 이유로 반려한 후 같은 달 9. 원고에게 ‘이 사건 이사회 의결일 이전으로 임용일자를 소급하여 인정할 수 없고, 원고의 자체 채용 기간과는 별도로 피고에게는 이사회 의결일 이후부터 지체없이 보고하여 달라.’는 취지의 공문을 보냈다.

원고는 2021. 5. 12. 피고에게 ‘재임용 기간제교원 28명에 대한 이사회 의결은 이 사건 이사회 전에 개최되었던 다른 이사회 회의에서 임용안에 대한 심의 및 의결이 이루어졌고, 이 사건 교원들에 대한 임용은 이사회 의결이 사후 추인의 의미를 가지므로 2021. 3. 1. 임용한 것으로 볼 수 있다.’는 취지의 공문을 보냈다.

피고는 2021. 5. 20. 원고에게 ‘재임용 대상 기간제교원은 임용일 이전에 이사회 의결을 한 것이 확인되었으므로 임용 의결일을 수정하여 다시 임용보고를 하고, 이 사건 교원들에 대하여는 이사회 의결일 이전 기간에 대한 임용보고를 수리할 수 없다.’는 취지의 공문을 보냈다.

사립학교법 제54조 제1항에 따라 원고는 이 사건 교원을 임용한 날로부터 7일 이내에 피고에게 임용보고를 하여야 하고, 거짓으로 보고한 경우에는 과태료를 부과받게 된다(제74조 제4항). 그런데 이와 같은 원고의 2021. 3. 22.자 임용보고가 허위라고 인정하기 위해서는 교원의 임용과 관련된 사항을 사실과 달리 허위로 보고한 내용이 있어야 할 것이다. 앞서 인정한 사실에 더하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고의 위 임용보고는 객관적 사실과 부합하는 내용으로서 허위 보고라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 제2 처분사유는 인정되지 않는다.

원고와 피고 사이의 임용보고 및 반려 등 경위에 비추어 보면, 원고는 피고에게 ‘이 사건 교원들에 대한 이사회의 임용 의결이 2021. 3. 18.에 있었으나 임용일자를 2021. 3. 1.로 하는 이사회 의결에 따라 교원들의 임용일자를 2021. 3. 1.로 인정하여 줄 것을 요청’하는 취지에서 그 내용을 보고한 것이다. 피고도 이를 인지하였으나 이사회 의결이 뒤늦게 이루어져 절차상 하자가 있다는 이유로 임용보고를 반려한 것으로 보일 뿐 보고내용이 허위임을 문제 삼은 것으로 보이지는 않는다.

피고는 원고가 이 사건 교원들에 대한 임용일자를 위와 같이 보고하더라도, 사립학교법상 적법한 임용절차를 거쳤는지 여부를 심사하여 임용보고의 수리 여부를 결정할 수 있다. 나아가 피고는 원고의 임용보고가 이사회 의결을 거쳐 교원을 임용하도록 한 사립학교법의 취지를 완전히 몰각시키는 것인지 여부, 이 사건 교원들이 향후 경력환산 등에 있어 입게 되는 불이익의 해소방안, 사립학교 교원에 대한 신분보장 취지 등을 고려하여 피고의 재량에 따라 임용일자를 달리 정할 여지도 있었을 것으로 보인다.

애초에 원고가 이사회 의결을 신속히 거치지 않은 것이 문제되어 이 사건 교원들에게 그 불이익이 돌아갈 수 있는 상황이 초래되었으나, 원고로서는 사후적으로라도 교원들의 임용일자를 소급하여 인정하는 내용의 이사회 의결을 통해 이를 시정하고자 하였다. 원고의 임용보고 역시 이와 같은 취지에서 이루어진 것일 뿐, 이 사건 교원들의 임용경위에 대하여 피고에게 허위로 보고하려는 취지에서 이루어졌다고 보이지는 않는다.

재량권 일탈ㆍ남용 여부에 대한 판단

수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없는바(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 이 사건 제1 처분사유만으로 이 사건 처분의 정당성이 인정되는지 여부에 대하여 본다.

서울특별시교육청 감사 규정 제5조 제1항 제4호는 자체감사결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있으나 그 정도가 징계사유에 이르지 아니할 정도로 경미하거나, 감사대상기관, 부서 또는 관계자에 대한 제재가 필요한 경우에 감사대상기관에 ‘주의’ 처분을 할 수 있는 것으로 규정한다. 같은 규정 제5조 제2항은 ‘주의’ 처분에 대하여 위법성 또는 부당성의 경중에 따라 감사대상기관의 특성 등을 고려하여 처리할 수 있다고 규정하면서, 그 처리 기준으로 감사결과 위법ㆍ부당하게 처리한 기관에 대하여 해당 기관 소속 직원의 개별적인 책임을 묻기가 부적당하거나 곤란하여 해당 기관에 처분하는 경우로 비위사실의 정도가 심하거나 기관주의 처분을 받고도 비슷한 비위사실을 반복하였을 경우에는 ‘기관경고’ 처분(제3호)을, 그 비위사실의 정도가 기관경고 사유에 이르지 아니하는 경우에는 ‘기관주의’ 처분을 할 수 있는 것으로 규정한다(제4호). 한편, 피고는 같은 규정 제5조 제3항에 따라「감사결과 지적사항 처분기준」(을 제20호증)을 마련해 두고 있는데, 피고가 이 사건에 적용한 처분기준은 아래 표와 같다.

을 제19호증의 기재에 의하면, 원고는 2018년경 ‘학교장이었던 교원에 대한 임용 부적정’을 이유로 기관경고 처분을 받은 바 있고, 2019년경 ‘기간제교사 채용 업무관리 부적정’을 이유로 임원취임승인취소 처분을 받은 사실은 인정된다. 그러나 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 제1 처분사유만으로 기관경고 처분을 하는 것은 비례원칙에 위반되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 봄이 타당하다.

원고가 이 사건 교원들에 대한 임용제청 및 이사회 의결을 신속히 거치지 못한 것이 근로계약서의 작성 지연에 원인이 된 것으로 볼 수는 있으나, 피고는 위와 같은 이사회 의결 지연 등을 처분사유로 삼지는 않았다. 이 사건 처분은 주로 원고의 임용보고가 허위라는 사정, 즉 이 사건 제2 처분사유에 기초하여 이루어진 것인데, 그 처분사유가 인정되지 않게 됨으로써 처분의 기초되는 사실관계가 상당 부분 변경되었다. 또한「감사결과 지적사항 처분기준」에는 신규채용 교원들에 대한 근로계약서 작성 지연을 명시적인 감사 지적사항 유형으로 포함하고 있지는 않고, 지적사항 유형 중 ‘기타 신규교원 채용 절차 등 위반’ 사유로 보는 경우에도 그에 대한 처분기준은 ‘주의’부터 ‘경징계’까지 다양한 처분이 가능한 것으로 되어 있다.

다음과 같은 점에서 원고가 기간제법 제17조를 위반한 경위나 결과에는 참작할 사정이 존재한다. ① 원고가 이 사건 교원들의 불이익을 최소화하려는 취지에서 피고에게 임용보고의 수리를 요청하던 중 근로계약서 작성을 지연하게 된 면이 있다. ② 이 사건 교원들도 임용일자가 2021. 3. 1.로 인정되기를 원하고 있었고, 근로계약서 작성의 지연이 교원들의 근로조건을 불명확하게 하거나 근로자 지위를 불안정하게 만든 것으로 보이지는 않는다. ③ 원고는 2021. 7. 2.부터 같은 해 8. 13. 사이에 이 사건 교원들과의 근로계약서를 작성함으로써 사후적으로 필요한 조치를 취하였다.

한편, 피고로서는 이 사건 교원들의 임용과정에 임용권자가 임용권을 부당하게 행사할 우려가 있었던 것이 아니라, 이사회와 학교장 사이의 갈등 등 교원의 임용과 전혀 무관한 사유에 따라 이사회 의결 절차가 지연되었다면 이를 고려하여 임용보고를 수리할지 여부를 달리 결정할 수도 있었을 것으로 보인다. 즉 임용에 필요한 절차가 지연된 구체적 사정을 살펴 신규 채용된 기간제교원의 신뢰를 보호하고, 향후 이들에 대한 교원으로서의 경력산정 등 처우에 있어 불이익한 결과가 발생하지 않도록 대책을 강구할 여지도 있었을 것으로 보인다.

앞서 본 원고의 근로계약서 작성 지연 경위와 이후의 진행상황 등에 비추어 볼 때 비위사실의 정도가 심한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다. 또한 원고는 제1 처분사유와 유사한 사유로 기관주의 처분을 받은 적은 없는 데다가 처분을 감경할 사유가 존재한다. 따라서 이 사건 처분은 이러한 사정이 충분히 반영되지 않은 것으로서 합리성과 타당성을 인정하기 어렵다.

소결론