헌법재판소 2013. 6. 27. 2012헌바169 결정

청구인 ○○노동조합(이하 ‘공무원노조’라 한다)은 2007. 11. 8. 설립신고를 마쳤고, 그 산하 ○○지역본부 ○○군 지부는 ○○군수와, △△지역본부 △△군 지부는 △△군수와, □□지역본부 □□시 지부는 □□시장과, ▽▽지역본부 ▽▽시 지부는 ▽▽시장과 2008. 9.부터 12.사이에 각 단체협약을 체결하였는데, 고용노동부장관은 2009. 7.경 위 4개 지부의 단체협약 내용 중 일부 조항이 위법하다는 이유로 청구인에게 각 단체협약시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 하였다. (2)청구인은 2009. 10. 6. 고용노동부장관을 상대로 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 소송을 제기하여 1심에서 각하되었으나(서울행정법원 2009구합42106), 항소심에서 파기환송되었으며(서울고등법원 2010누37782), 환송 후 1심 계속 중(서울행정법원 2011구합31284) 이 사건 시정명령의 근거가 된 구 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 공무원노조법’이라 한다) 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분 및 이와 실질적으로 내용이 동일한 현행 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제 10133호로 개정된 것. 다만 정부조직법이 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되어 행정각부 명칭 중 ‘행정안전부’가 ‘안전행정부’로 바뀌게 되었으나, 이는 각부 명칭이 변경된 것에 불과하여 그 개정 연혁을 별도로 표시하지 않는다. 이하 ‘현행 공무원노조법’이라 한다) 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2011아3068), 2012. 3. 29. 기각되었다. (3)이에 청구인은 2012. 4. 9. 그 결정을 통지받고 2012. 5. 4. 구 공무원노조법 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분 및 현행 공무원노조법 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다

청구인의 주장요지

구 공무원노조법 제8조 제1항 본문 및 현행 공무원노조법 제8조 제1항 본문은 공무원노조의 교섭대상과 협약체결권한을, 그 단서에서는 교섭금지대상을 규정하고 있는바, 이는 공무원의 단체교섭권을 제한하는 입법으로서 엄격한 의미의 명확성원칙이 적용되어야 하지만, 이 사건 규정은 그 의미가 불명확하고 추상적인 ‘직접’이라는 단어를 사용하여 자의적인 해석이 가능하도록 하고 있으므로 명확성원칙에 위반된다.

국민의 기본권을 제한하는 법률은 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지원칙을 준수하여야 하는데, 이 사건 규정은 ‘직접’ 관련이라는 불명확한 개념을 사용함으로써 자의적인 해석을 통해 공무원의 단체교섭사항 중 상당부분이 교섭대상에서 제외될 수 있도록 하고 있으므로 이는 과잉금지원칙에 위반된다.

법원의 위헌제청신청기각 이유

이 사건 규정은 ‘직접’ 관련이라는 다소 일반적인 개념을 사용하고 있기는 하나, 이는 ‘기관의 당해 관리ㆍ운영에 관한 사항의 변경 등이 전형적으로 어떤 근로조건의 변화를 내포하고 있어 다른 집행행위 등의 개입으로 근로조건에 영향을 주지 아니할 여지가 거의 없는 경우’로 해석하는 것이 가능하므로 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

위와 같이 이 사건 규정은 명확성의 원칙에 위배되지 아니하는바, 법률조항의 불명확성으로 인한 공무원의 단체교섭권 침해 문제는 발생하지 않는다 할 것이므로 과잉금지원칙의 위반이라고도 볼 수 없다.

공무원에 대한 근로기본권 보장의 연혁과 공무원노조법 입법 과정 종래 공무원에게는 국민전체에 대한 봉사자로서 직무 수행의 공공성, 중립성이 요구되는 점을 감안, 일반 근로자와 같은 근로기본권이 부여되지 않았다. 위와 같은 태도는 헌법 제33조 제1항이 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 하여 일반근로자에게는 원칙적으로 근로3권을 보장하면서도, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 하여 공무원의 경우 법률이 정하는 자에 한해서만 근로3권을 보장하도록 하고 있는 것에서도 잘 나타난다. 이러한 헌법 규정을 근거로 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노조법’이라 한다) 제5조는 "근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다."고 하여 공무원과 교원에 대해서는 별도의 규율을 할 수 있도록 하는 등 근로기본권 보장에 소극적인 태도를 보였다. 그러나 공직사회 내에서 공무원의 근로조건이나 근무환경에 대해 스스로의 대표자를 통해 의견을 개진할 수 있는 통로가 마련되어야 한다는 요구가 증대하고, ILO, OECD 등 국제기구로부터도 공무원에게 근로기본권을 보장하도록 개선을 요구하는 권고가 1993년 이후 여러 차례에 걸쳐 있게 되자, 1998년 2월 노사정 대타협의 일환으로 공무원노조의 단계적 허용에 대한 합의가 이루어져 1998. 2. 24. 법률 제5516호로 ‘공무원 직장협의회의 설립ㆍ운영에 관한 법률’이 제정되었고, 1999. 1. 공무원직장협의회 설립을 허용하기에 이르렀다. 이후 2005. 1. 17.에는 법률 제7380호로 공무원노조법을 제정하여(시행은 2006. 1. 28.), 정식으로 공무원 단체 및 노동조합의 활동을 보장하고, 보수ㆍ복지 등 근무조건에 대해 정부와 교섭을 허용하게 되었다.

공무원노조의 단체교섭사항과 비교섭사항 일반적으로 단체교섭사항이라 함은 노사 당사자간에 교섭하고 합의하여 단체협약을 체결하면 구속력을 가지는 것을 말한다. 공무원노조법 제8조 제1항 본문에서는 단체교섭 사항으로 노동조합에 관한 사항, 조합원의 보수ㆍ복지, 그 밖의 근무조건에 관한 사항을 규정하고 있다. 교섭대상 중 노동조합에 관한 사항은 주로 조합 활동에 관련된 사항으로서 노조전임자, 조합비공제, 조합게시판제공 등 조합 활동을 위한 편의제공에 관한 사항, 단체교섭절차에 관한 사항 등이 여기에 속한다. 그리고 조합원의 보수, 복지에 관한 사항이 단체교섭대상에 포함되는 것은 물론이고, 그 밖의 근무조건에 관한 사항으로서 근로시간, 휴가, 휴일, 보수의 결정 및 지급에 관한 사항, 수당의 종류와 지급조건, 정년제도, 안전 보건관리, 재해보상, 공무원교육, 표창과 제재, 복지후생제도 등도 공무원노조의 단체교섭대상이 된다. 다만 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서에서는 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다고 하여 원칙적으로 정책결정에 관한 사항과 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항을 비교섭대상으로 정하고 있고, 공무원노조법 시행령 제4조에서 이를 구체화하고 있다. 공무원노조법 시행령 제4조가 정하고 있는 비교섭대상은, ① 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항, ② 공무원의 채용ㆍ승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항, ③ 기관의 조직 및 정원에 관한 사항, ④ 예산ㆍ기금의 편성 및 집행에 관한 사항, ⑤ 행정기관이 당사자인 쟁송(불복신청을 포함한다)에 관한 사항, ⑥ 기관의 관리ㆍ운영에 관한 그 밖의 사항이다. 물론 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서의 비교섭대상에 관한 사항이라 하더라도 근무조건과 직접 관련되는 사항은 교섭대상이 되도록 하고 있으므로 위 시행령 제4조의 사항이라 하여 모두 교섭대상이 될 수 없는 것은 아니고 근무조건에 직접 영향을 미치는 사항은 교섭대상이 될 수 있다. 한편, 법률이 공무원 단체교섭사항과 관련하여 비교섭사항으로 명시한 사항들은 모두 행정기관이 법률에 근거하여 스스로의 권한과 책임으로 집행해야 하는 사항으로서 노사의 단체교섭을 통해 임의로 결정할 수 없는 사항들이기 때문에 이를 임의로 처분하거나 포기할 수 없고, 따라서 단체협약을 체결하더라도 효력이 없게 된다. 고용노동부장관은 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서가 비교섭대상으로 규정한 사항이나 제10조 제1항에서 규범적 효력을 부인하고 있는 사항에 관해 공무원노조가 단체협약을 체결하는 경우 노동위원회의 의결을 얻어 시정명령을 내릴 수 있다.

명확성원칙 위반 여부

법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권 제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미 내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 그러나 명확성원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바272, 공보 181, 1605, 1607; 헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500, 공보 185, 450, 458). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미 내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미 내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미 내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822; 헌재 2010. 11. 25. 2009헌바27, 판례집 22-2하, 368, 377-378).

청구인은 구 공무원노조법 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분과 현행 공무원노조법 제8조 제1항 단서 중 ‘직접’ 부분이 명확성원칙에 위반된다고 주장하는바, ‘직접’이라는 단어로 인해 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서의 내용이 무엇인지를 알 수 없다는 취지이므로 ‘직접’이 불명확한 표현인지를 판단하기 위해서는 ‘직접’의 의미만이 아니라 단서 규정 전체의 내용, 즉 ‘비교섭사항’이 무엇인지에 대해 파악할 필요가 있다. 그런데 앞에서 살펴본 바와 같이 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서는 공무원노조의 비교섭대상으로 ‘법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항’을 규정하고 있으므로 비교섭대상은 정책결정에 관한 사항과 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항 중 근무조건과 직접 관련이 없는 사항이 될 것이다.

먼저 정책결정에 관한 사항은 일정한 목적 실현을 위해 국가 또는 지방자치단체가 법령 등에 근거하여 자신의 권한과 책임으로 행하여야 할 사항이기 때문에 정부교섭대표가 공무원노조와 단체교섭을 통해 그러한 정책을 결정하게 되면 행정책임원칙이나 법치행정원칙에 반하는 결과를 초래할 수 있는 사항이다. 정책의 기획ㆍ입안, 예산의 편성ㆍ집행, 법령 및 조례의 기획ㆍ입안ㆍ제안이 이에 속할 것이다. 그리고 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항은 법령 등에 근거하여 설치 조직된 기관이 그 목적 달성을 위하여 해당 기관의 판단과 책임에 따라 업무를 처리하도록 정해져 있는 사항으로서 공무원의 채용, 승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항이나 기관의 조직 및 정원에 관한 사항 등이 대표적인 예라 할 수 있다. 위 사항들에 대해서는 원칙적으로 교섭대상으로 삼을 수 없고, 비교적 그 의미도 명확하다.

한편, 위 사항들 중에서도 근무조건과 ‘직접’ 관련이 있는 사항은 교섭대상이 되므로 근무조건과 ‘직접’ 관련이 있는 사항이 무엇인지를 살펴보아야 할 것이다. 근무조건은 공무원이 공무를 제공하는 조건이 되는 사항을 의미하고, ‘직접’이란 ‘중간에 제3자나 매개물이 없이 바로 연결되는 관계’ 또는 ‘중간에 아무것도 개재시키지 않은 바로 그 자체’를 의미한다 할 것이므로 근무조건과 ‘직접’ 관련되어 교섭대상이 되는 사항은 공무원이 공무를 제공하는 조건이 되는 사항 그 자체, 즉 전형적으로 어떤 근무조건의 변화를 내포하고 있어 근무조건에 영향을 주지 아니할 여지가 거의 없는 사항을 의미할 것이다.

그렇다면 구(또는 현행) 공무원노조법 제8조 제1항 단서 규정의 비교섭대상은 위에서 본 정책결정에 관한 사항과 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항 중 그 자체가 공무를 제공하는 조건이 되는 사항을 제외한 사항이 될 것이고, 이 사건 규정이 이러한 의미로 해석되기에 불충분하다고 볼 수 없다. 결국 이 사건 규정의 ‘직접’의 의미가 법집행 기관의 자의적인 법집행을 초래할 정도로 불명확하다고 할 수 없다.

과잉금지원칙 위반 여부

헌법은 제33조 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 규정하여 근로자의 자주적인 근로3권을 보장하고 있다. 헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교 형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46; 헌재 2004. 8. 26. 2003헌바58, 판례집 16-2상, 260, 272 등 참조). 다만 우리 헌법은 위와 같이 제33조 제1항에서 근로자의 자주적인 근로3권을 보장하고 있으면서도, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여 공무원 역시 근로3권의 주체가 될 수 있지만, 일반 근로자와는 달리 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무상의 공공성을 가지므로 공무원제도를 합리적으로 유지하면서 주권자인 국민의 권익과 조화를 이루도록 하기 위해 헌법이 특별하게 그 제한을 예정하고 있다. 따라서 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 227-229; 헌재 2008. 12. 26. 2006헌마462, 판례집 20-2하, 748, 756 등 참조).

이 사건 규정에서 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항이나 임용권의 행사와 같은 기관의 관리ㆍ운영 사항이 근무조건과 직접 관련되지 않는 경우 이를 교섭대상에서 제외하도록 한 이유는 이러한 사항은 행정기관이 전권을 가지고 자신의 권한과 책임하에 집행하여야 할 사항들이어서 교섭대상이 되기에 부적합하고, 그럼에도 불구하고 이러한 사항들을 교섭대상에서 제외하지 않는다면 이들 사항에 대한 노조의 끊임없는 교섭요구로 정책결정이 지연되거나 교섭사항 여부를 둘러싼 혼란을 불러올 우려가 있기 때문이다. 이와 같이 이 사건 규정은 비교섭사항에 대한 해당 행정기관의 책임행정을 달성하고 교섭사항을 둘러싼 혼란을 방지하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 위 사항들을 비교섭대상으로 함으로써 책임행정의 달성은 물론 정책결정의 지연 등을 방지할 수 있다는 점에서 입법목적을 달성하는 데 적절한 수단이 된다.

한편, 이 사건 규정에서 명시하고 있는 사항들은 모두 국가 또는 지방자치단체가 행정책임주의 및 법치주의원칙에 따라 국민 또는 주민의 위임을 받아 자신의 권한과 책임 하에 전권적으로 행사하여야 할 사항으로, 만일 이 사항들을 교섭대상으로 한다면 이는 곧 헌법 및 법률 규정에 의하여 행정주체에게 주어진 일련의 권한과 책임에 대해 노조와 나누는 것이 되어 행정책임주의 및 법치주의원칙에 반하게 된다. 그리고 이 사항들은 성질상 교섭대상이 될 수 없기 때문에 교섭대상으로 삼게 된다면 교섭에 있어 비효율이 발생할 뿐만 아니라 설령 교섭대상으로 삼아 단체협약을 체결하더라도 무효로 될 사항이어서 교섭대상으로서의 의미를 전혀 가지지 못하게 된다. 이와 같은 상황이 발생하는 것을 방지하기 위해서는 이러한 사항들을 교섭대상에서 제외하는 것이 부득이할 것인바, 이를 정하고 있는 이 사건 규정이 입법자의 입법재량을 현저히 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

다만 청구인은 이 사건 규정형식이나 내용과 관련하여 비교섭대상의 범위가 지나치게 넓어 공무원노조의 단체교섭권을 형해화시킨다는 주장을 하고 있으나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 규정에서 비교섭대상으로 삼는 사항들은 모두 교섭대상으로 하기에 부적합하고, 이러한 가운데서도 입법자는 비교섭대상의 범위를 최소화하기 위해 근무조건과 직접 관련이 있는 경우에는 정책결정이나 관리ㆍ운영에 관한 사항이라 하더라도 교섭대상으로 삼을 수 있도록 하고 있는바, 이것이 공무원노조의 단체교섭권에 대한 지나친 제한이라고 보기 어렵다.

한편, 헌법재판소도 이 사건 규정과 거의 동일한 제정 당시의 공무원노조법 제8조 제1항 단서에 대해, 정부의 정책결정 및 관리ㆍ운영 사항은 교섭대상이 아니라고 판단되고, 그럼에도 불구하고 이러한 사항을 모두 단체교섭대상에서 제외하고 있는 것이 아니라 근무조건과 직접 관련되는 사항에 대하여는 단체교섭을 허용하고 있으므로 이 규정이 합리적 근거 없이 입법형성권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로 보이지 아니한다(헌재 2008. 12. 26. 2005헌마971등, 판례집 20-2하, 666, 690)고 판시한 바 있다.

이상에서 본 바와 같이 이 사건에서 위 2005헌마971등 사건과 달리 판단할 만한 사정변경은 없다.