서울행정법원 2017. 7. 21. 선고 2017구합770 판결

원고는 2002. 3. 24. 조직되어 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제101133호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공무원노조법'이라 한다)에 따라 2007. 10. 17. 노동부장관(노동부장관은 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 정부조직법에 따라 폐지되고 새로 설치된 피고가 노동부장관의 소관사무를 승계하였다. 이하에서는 편의상 노동부장관과 피고를 구별하지 않고 모두 피고라 한다)에게 설립신고를 하고 2007. 11. 8. 피고로부터 설립신고증을 교부받은 공무원노동조합이다.

피고는 원고의 규약이 해직자의 조합원 자격을 인정하고 있는 등의 위법한 내용이 있다고 판단하여 2008. 8. 28. 원고에게 그 시정을 명령하였다. 그 이후 피고는 위 시정명령 이후에도 구 공무원노조법상 조합원이 될 수 없는 해직자 등이 원고의 간부 등으로 활동하고 있다고 보여 그에 대한 구체적인 사실관계를 확인하겠다는 이유로 2009. 8. 28. 원고에게 원고의 조합원으로 활동하고 있는 것으로 파악된 해직자 A 등 90명의 가입 · 탈퇴자료 일체 등을 2009. 9. 8.까지 제출할 것을 요구하였다.

이에 원고는 2009. 9. 8. 피고에게 피고의 자료제출 요구는 노동조합의 자율성을 침해하는 것으로 부당하지만 노동조합의 자율성을 침해하지 않는 범위 내에서 피고의 자료제출 요구에 응할 생각이나, 다른 노동조합과의 통합을 추진하는 등 당면 현안이 있으니 자료제출 기한을 연장하여 달라고 요구하였다.

피고는 2009. 9. 11. 원고에게 해직자로서 구 공무원노조법상 공무원노동조합의 조합원이 될 수 없는 아래의 사람들이 원고의 임원, 지역본부장, 지부장으로 활동하고 있다는 이유를 들어 위 해직자들을 원고의 조합원에서 배제하고 2009. 9. 17.까지 관련 자료와 함께 그 결과를 제출하라는 내용의 시정지도를 하였다. - C(B위원장), E(D위원장), G(F위원장), I(H지역본부장), K(J지역본부장), M(L지부장) 마. 원고는 2009. 9. 14. 피고에게 C, E에 대하여는 원고의 설립신고 당시 C, E가 원고의 조합원이 아니라는 점에 관한 서류를 제출하였고, M에 대하여는 현재 L지부장이 아님을 확인하였으며, 나머지 사람들에 대하여는 다른 공무원노동조합과의 통합 추진 등 당면한 현안으로 당장 확인하기 어려우니 자료제출 기한을 연장하여 달라고 통지하였다.

피고는 2009. 9. 18. 원고에게 '원고의 홈페이지와 그 동안의 관련 자료 등을 확인한 결과 C(B위원장), E(D위원장), G(F위원장)이 원고의 임원으로 활동하고 있음이 확인되고, 원고가 제출한 노동조합현황 정기통보서와 피고의 별도 조사결과를 종합하면, I(H지역본부장), K(J지역본부장), M(L지부장)의 경우 조합원 자격이 필요한 원고의 산하조직 대표자로 활동하고 있음이 확인되었으니 해직자로서 구 공무원노조법상의 공무원노동조합 조합원이 될 수 없는 위 사람들을 원고의 조합원에서 배제하고, 2009. 10. 19.까지 그 시정결과에 관한 자료를 제출하라'는 내용의 시정명령(2009. 9. 18.자 공공노사관계팀-234호)을 하였다.

한편, 원고는 2009. 9. 23.경 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합과 합병을 결의하고, 전국통합공무원노동조합을 조직하였다.

피고는 원고가 피고의 자료제출 요구에 응하지 않았다는 이유를 들어 원고에게 과태료를 부과하기로 하고 2009. 9. 28. 원고에게 과태료 부과에 대한 의견진술권을 알리는 내용의 의견진술 안내문을 보냈다.

피고는 2009. 9. 29. 원고에게 '피고가 이미 조합원에세 배제할 것을 요구한 C 등 6명 이외에도 다수의 해직자가 원고의 간부 등 원고의 조합원으로 활동하고 있는 것으로 나타나고 있으니, 이와 관련하여 명확한 사실관계 확인을 위하여 A 등 84명이 원고의 조합원인지 여부 등에 관한 자료를 2009. 10. 8.까지 제출하라'는 통지를 하였다 차. 피고의 과태료 의견진술 안내문과 위 각 자료제출 요구에 대하여 원고는 2009. 10. 8. 피고에게 피고가 원고의 조합원이라고 지적하고 있는 C, E, G, I, K, M는 모두 원고의 조합원이 아니라는 등의 의견을 제출하였다.

피고는 2009. 10. 16. 원고에게 앞서 원고의 조합원에서 배제되어야 한다고 지적된 해직자 C, E, G, I, K, M 외에도 A 등 76명이 해직자로서 원고의 조합원으로 활동하고 있음이 추가로 확인되었다는 이유로 위 76명을 원고의 조합원에서 배제하고 2009. 11. 16.까지 그 시정결과에 관한 자료를 제출하라는 시정요구를 하였다.

피고가 2009. 9. 18.자 공공노사관계팀-234호로 한 시정요구에 대하여 원고는 2009. 10. 19. 피고에게 피고가 지적한 해직자들은 모두 원고의 조합원이 아니므로 시정요구는 모두 이행되었다는 내용의 시정결과보고서 등을 제출하였다.

이에 피고는 2009. 9. 18.자 공공노사관계팀-234호 시정요구를 통하여 조합원에서 배제할 것을 요구한 C, E, G, I, K, M 중 C, E, G, I가 여전히 원고의 조합원 지위를 유지하고 있어 원고의 시정결과보고는 허위임이 확인되었다는 이유를 들어 2009. 10. 20. 원고에게 구 공무원노조법 제17조 제2항, 구 공무원노조법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조 제1항, 구 노동조합 및 노동관계조정법(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노동조합법'이라 한다) 제12조 제3항 제1호, 같은 법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 제2항에 따라 원고를 더 이상 구 공무원노조법상의 공무원노동조합으로 보지 아니한다는 통보(이하 '이 사건 통보'라 한다)를 하였다.

한편, 전국통합공무원노동조합은 2009. 11. 28. 대의원대회에서 그 명칭을 원고의 명칭과 같은 '전국공무원노동조합'으로 개칭하였다(이하 명칭이 같은 원고와 구별하여 '통합된 전국공무원노동조합'이라 한다).

피고의 주장 피고는 다음과 같은 이유를 들어 원고의 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

구 공무원노조법 등 관계 법령에 의하면, 고용노동부장관이 30일의 기간을 정하여 시정요구를 하였음에도 그 시정요구가 이행되지 아니한 경우 당연히 구 공무원노조법상의 노동조합으로 보지 않게 되는바, 이 사건 통보는 위와 같은 법률효과를 알려주는 사실의 통지 또는 관념의 통지에 불과하므로 항고소송의 대상이 되는 처분 등에 해당하지 아니한다. 따라서 이 사건 소는 대상적격을 결여하였다.

원고는 다른 공무원노동조합과 통합함으로써 해산하여 소멸하였으므로, 원고는 이 사건 통보의 취소를 구할 원고적격이 있다고 할 수 없고, 이 사건 통보는 그 대상이 사라져 취소를 구할 소의 이익도 없게 되었다.

판단

대상적격을 결여하였는지 여부

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없다. 구체적인 사안에 따라 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결 등 참조).

구 노동조합법은 제5조 본문에서 근로자가 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있음을 규정하면서, 제10조 제1항과 제12조 제4항에서는 노동조합을 설립하려는 사람으로 하여금 설립신고서에 규약을 첨부하여 행정관청에 제출하게 하고, 노동조합이 신고증을 교부받은 경우에는 설립신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 보도록 규정하고 있다. 이처럼 구 노동조합법이 노동조합의 자유 설립을 원칙으로 하면서도 그 설립에 관하여 신고주의를 택한 취지는 노동조합의 조직체계에 대한 행정관청의 효율적인 정비 ·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호 ·육성하려는 데에 있으며(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 등 참조), 신고증을 교부받은 노동조합에 한하여 노동기본권의 향유 주체로 인정하려는 것은 아니다. 그러므로 구 노동조합법 제2조 제4호에서 정한 노동조합의 실질적 요건을 갖춘 근로자단체가 신고증을 교부받지 아니한 경우에도 구 노동조합법상 부당노동행위의 구제신청 등 일정한 보호의 대상에서 제외될 뿐, 노동기본권의 향유 주체에게 인정되어야 하는 일반적인 권리까지 보장받을 수 없게 되는 것은 아니다(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2011헌바53 결정 참조).

그러나 공무원으로 구성된 공무원노동조합에 있어서는 위와 같은 법리가 그대로 적용될 수 없다. 즉, 헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자의 경우 법률이 정하는 자에 한하여 단결권 · 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정함으로써 공무원인 근로자의 노동기본권에 대하여 헌법적 제한을 두고 있으며, 구 노동조합법 제5조 단서는 공무원노동조합의 설립이나 가입에 관하여 따로 법률로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 이에 따라 제정된 구 공무원노조법은 노동기본권이 보장되는 공무원의 범위와 공무원노동조합의 설립 및 운영 등에 관한 사항을 정하면서, 그 제3조 제1항에서 구 공무원노조법에 따른 공무원노동조합의 조직 · 가입, 공무원노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 노동운동 등 공무 외의 집단 행위를 금지한 국가공무원법 및 지방공무원법을 적용하지 아니하도록 규정하고 있다. 이러한 헌법과 구 노동조합법, 구 공무원노조법 등 공무원의 노동기본권 관련 규정 내용을 종합하면, 공무원으로 조직된 근로자단체는 구 공무원노조법에 따라 설립된 공무원노동조합인 경우에 한하여 노동기본권의 향유 주체가 될 수 있다고 보아야 한다. 한편 구 공무원노조법 제5조 제2항은 "노동조합을 설립하려는 사람은 노동부장관에게 설립신고서를 제출하여야 한다."고 규정하고 있고, 같은 법 제17조 제2항에 따라 공무원노동조합에 준용되는 구 노동조합법 제10조 제1항, 제12조 제1항, 제3항 제1호에 의하면, 설립신고서를 받은 행정관청은 보완사유나 반려사유가 있는 경우를 제외하고는 설립신고서를 접수받은 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하여야 하나, 설립신고를 한 공무원노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각목에서 정한 공부원노동조합의 소극적 요건에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 하는바, 공무원노동조합의 설립이라는 법률효과는 공무원노동조합의 설립행위나 행정기관에 설립신고서 제출행위가 있다하여 바로 부여되는 것이 아니라 행정관청의 설립신고서 수리행위가 있는 때에 비로소 설립신고시에 소급하여 발생함을 알 수 있다. 그리고 설립신고서를 제출받은 행정관청은 설립신고서를 제출한 공무원노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각 목이 정한 소극적 요건에 해당하는지 여부를 심사하여야 하고, 그 심사에 있어서는 일단 제출된 설립신고서와 규약의 내용을 기준으로 하되, 설립신고서를 접수할 당시 그 해당 여부가 문제된다고 볼 만한 객관적인 사정이 있는 경우에는 설립신고서와 규약 내용 외의 사항에 대하여 실질적인 심사를 거쳐 반려 여부를 결정할 수 있다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 등 참조). 따라서 행정관청의 설립신고 수리행위는 설립신고를 한 공무원노동조합이 구 공무원노조법 등 관계 법령이 정한 요건을 충족하여 위 법이 부여한 법률효과를 그대로 누릴 수 있음을 공적으로 확인하는 의미를 가진다. 이에 따라 설립신고증을 교부받은 공무원노동조합은 특별한 사정이 없는 한 위 구 공무원노조법 등 관계 법령에 따라 적법하게 설립된 공무원노동조합임을 인정받아 공무원노조법상의 각종 권리를 행사할 수 있게 된다.

앞서 본 것처럼 공무원노동조합은 헌법과 구 공무원노조법 등 관계 법령이 정한 요건을 충족하고 그에 관한 행정관청의 심사(행정관청의 심사는 기속행위이다)를 통과하여야 노동기본권의 향유 주체가 된다. 그런데 적법하게 설립된 공무원노동조합이라 하더라도 설립 이후 구 공무원노조법 등 관계 법령이 정한 요건을 충족하지 않게 된 경우 행정관청은 공무원노동조합이 관계 법령이 정한 요건을 충족하였다는 기존의 공적 확인을 부인할 필요가 생긴다. 구 공무원노조법 시행령 제14조 제1항에 의하여 공무원노동조합에 준용되는 구 노동조합법 시행령 제9조 제2항은 공무원노동조합이 설립신고증을 교부받은 뒤 같은 법 제2조 제4호 각목에서 정한 노동조합의 소극적 요건에 해당하는 설립신고서의 반려사유가 발생한 경우에는 당해 노동조합에 대하여 구 공무원노조법에 의한 공무원노동조합으로 보지 아니함을 통보하여야 한다(이하 '법외노조 통보'라 한다)는 취지로 규정하고 있다. 이에 따른 법외노조 통보는 기존의 설립신고 수리로 이루어진 구 공무원노조법 등 관계 법령이 정한 요건을 충족하였다는 공적 확인을 그 이후의 사정변경을 이유로 철회하는 것으로서 '행정행위의 철회'에 해당한다.

결국 위 시행령 규정에 근거한 이 사건 통보는 구 공무원노조법 등 관계 법령에 따라 적법하게 설립되었음을 공적으로 확인받은 원고의 기존 지위를 장래를 향하여 부인하는 것을 내용으로 하는 행정행위의 철회인바, 이는 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분 등에 포함된다고 보아야 한다. 피고의 위 본안 전 항변은 받아들이지 아니한다.

원고적격과 소의 이익을 결하였는지 여부

헌법과 구 노동조합법, 구 공무원노조법 등 공무원의 노동기본권 관련 규정 내용을 종합하면, 공무원으로 조직된 근로자단체는 구 공무원노조법에 따라 설립된 공무원노동조합인 경우에 한하여 노동기본권의 향유 주체가 될 수 있음은 앞서 본 바와 같다. 나아가 이는 기존 공무원노동조합이 신설합병 형태로 새로운 공무원노동조합을 설립하는 경우에도 마찬가지라고 할 수 있다. 따라서 기존 공무원노동조합은 합병결의 및 새로운 공무원노동조합 설립을 위한 결성 · 조직행위가 있었다는 사정만으로 당연히 소멸하는 것이 아니라, 공무원노동조합의 실체를 갖추어 구 공무원노조법에 따른 설립신고를 마침으로써 새로운 공무원노동조합으로 설립되는 때에 비로소 합병의 효력이 발생하여 소멸하게 된다고 할 것이다. 이 경우 합병결의 및 새로운 공무원노동조합 설립을 위한 결성 · 조직행위가 이루어진 시점부터 새로운 공무원노동조합의 설립신고가 수리되는 시점까지 사이에 존재하는 기존 공무원노동조합은 소멸이 예정된 조직이어서 그 지위가 잠정적인 것이라고 할 수 있지만, 기존 법률관계를 정리 · 청산하는 데에 필요한 범위 내에서는 공무원노동조합으로 활동할 수 있다고 보아야 한다.

이 사건에 관하여 보건대, 원고가 2009. 9. 23.경 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합과 합병을 결의하고 통합된 전국공무원노동조합 설립결의를 한 사실, 2009. 12. 1. 피고에게 통합된 전국공무원노동조합은 노동조합설립신고서를, 원고는 노동조합해산신고서를 각 제출한 사실, 피고가 2009. 12. 24. 위 설립신고서를 반려한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면 원고의 합병결의가 유효하고 이를 기초로 원고와 전국민주공무원노동조합, 법원공무원노동조합이 통합하여 '통합된 전국공무원노동조합'의 조직을 갖추었다 하더라도, 새로 설립하려던 '통합된 전국공무원노동조합'의 설립신고가 수리되지 아니한 이상 합병의 효력이 발생하지 아니하였다 할 것이고, 해산신고가 있었다고 하더라도 이는 보고적인 것에 불과하여 실제로 합병의 효력이 발생하지 아니한 이상 해산의 효력이 발생한다고 할 수도 없다. 원고는 합병결의에 의하여 소멸이 예정된 조직이기는 하지만 잠정적으로 공무원노동조합의 지위를 가지고 다른 사정이 없는 한 그 구성원들 역시 원고 소속 조합원의 지위를 잠정적으로나마 그대로 유지한다. 따라서 원고는 기존의 법률관계를 정리 · 청산하기 위하여 과거에 이루어진 이 사건 통보의 효력을 다툴 수 있다고 보아야 한다. 따라서 원고의 이 사건 소가 원고 적격이나 소의 이익이 없다고 할 수 없다. 이와 다른 피고의 위 본안 전 항변 또한 받아들이지 아니한다.

원고의 주장 원고는 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 통보는 위법하다고 주장한다.

원고는 피고의 시정요구를 모두 이행하였음에도 피고는 원고가 시정요구에 응하지 아니한 것으로 사실을 오인하여 이 사건 통보를 하였다.

이 사건 통보의 근거 법령인 구 노동조합법 시행령 제9조 제2항은 법률의 위임 없이 제정된 것으로 위헌이므로 무효이다.

피고는 2009. 8. 28.부터 원고에게 여러 차례 시정과 시정결과 자료 제출을 요구하여 오다 2009. 10. 16. 시정요구 사항을 추가하면서 시정결과 제출 기한을 2009. 11. 16.까지로 정하였음에도 그 기한을 기다리지 아니한 채 2009. 10. 20. 이 사건 통보를 한 것은 행정의 자기구속의 원칙에 위반된다.

이 사건 통보는 재량권을 일탈 · 남용하여 구체적 타당성을 결여하였다.

판단

피고의 사실 오인 여부

피고가 원고에게 해직자인 C(B위원장), E(D위원장), G(F위원장), I(H지역본부장)의 경우 조합원탈퇴서를 제출한 이후에도 해당 직위를 계속 유지한 채 수차에 걸쳐 노조활동을 하였으므로 위 사람들은 여전히 원고의 조합원인 것으로 보아야 한다는 사실 관계에 기초하여 이 사건 통보를 하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 이러한 피고의 사실 판단에 잘못이 있는지 여부에 관하여 살펴본다.

갑 제10호증, 을 제5호증의 1, 2, 을 제8호증, 을 제10호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 해직자인 C, E, G, I 등을 원고의 조합원에서 배제하고 그 결과에 관한 자료를 제출하라는 피고의 시정요구에 대하여 원고는 2009. 10. 19. 피고에게 C, E, G, I가 이미 노동조합을 탈퇴하였다는 취지로 시정결과를 알리며 그 소명자료로 C, E가 2007. 10. 15., G, I가 2009. 9. 7. 각 작성한 각 '노동조합 탈퇴서'를 제출한 사실, 한편 원고의 규약상 B위원장과 D위원장은 원고의 대위원대회에서 투표로 선출되어 위원장을 보좌하는 업무를 수행하면서 원고의 상시 업무와 활동에 관한 지휘 · 집행권을 갖는 상임집행위원회의 당연직 위원이 될 뿐만 아니라 위원장 유고시 B위원장이 위원장의 직무를 대행하고 B위원장 유고시에는 일정한 절차를 거쳐 지명된 D위원장이 위원장의 직무를 대행하도록 되어 있으며, 본부는 시 · 도 단위 등으로, 지부는 예산과 인사권을 갖는 기관 단위로 각 설치 · 운영되고, 본부 또는 지부의 사무를 관장하는 본부장과 지부장은 소속 조합원의 투표로 선출하도록 되어 있는 사실(원고 규약 제26조, 제27조, 제29조, 제30조, 제32조, 제50조, 51조 참조), 그런데 원고는 원고의 활동을 홍보하기 위하여 인터넷 홈페이지에 원고의 주요간부를 소개하고 원고가 스스로 작성한 기사를 'N'란에 게재하고 있는데 O일자 당시 인터넷 홈페이지에서 C을 B위원장으로, G을 F위원장으로 소개하고 있었던 사실, 원고는 P일자 "Q"이라는 제목의 기사를, R일자 "S"는 제목의 기사를 각 게재하면서 C을 원고의 B위원장으로 소개하며 C의 활동과 발언 내용을 위 기사 내용에 포함시킨 사실, 원고는 T일자 "U"는 제목의 기사를, V일자 "W"는 제목의 기사를 각 게재하면서 E를 원고의 D위원장으로 소개하며 E의 활동과 발언 내용을 위 기사에 포함시킨 사실, 또한 G은 2009. 9. 21. 원고와 전국민주공무원노동조합 등과의 합병 여부를 결정하는 조합원 찬반투표에 관한 X뉴스 인터뷰에서 원고의 하부 조직 Y지부장으로서 위 찬반투표는 법상 하자가 없다는 취지의 의견을 말한 사실, 대전지방노동청 청주지청 근로감독관이 2009. 9. 11. 원고 산하기구인 H지역본부를 방문하여 사무처장 등에게 문의한 결과 I는 당시 H지역본부본부장으로 그대로 활동하고 있다는 진술을 청취한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 B위원장, D위원장, 본부장, 지부장 등의 규약상의 권한, 선출방법, 노동조합 내에서의 지위 등을 종합하면, 위 직책은 모두 원고의 조합원 자격을 전제로 한다고 봄이 상당하다. 한편, C, E가 2007. 10. 15., G, I가 2009. 9. 7. 원고에게 노동조합 탈퇴서를 제출하였다고 하더라도 C, E, G, I는 모두 그 이후에도 여전히 원고의 조합원 자격이 전제가 되는 원고의 주요 선출직 직책에서 원고의 조합원으로 활동하였다고 할 것인바, 이에 의하면 C, E, G, I는 모두 이 사건 통보일인 2009. 10. 20. 당시 원고의 조합원이었다고 봄이 상당하다. 결국 이와 같은 전제에서 한 이 사건 통보에 사실을 오인한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

근거 법령인 구 노동조합법 시행령 제9조 제2항이 법률의 위임 없이 제정된 것으로 위헌 · 무효인지 여부 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 등 참조). 구 공무원노조법 제17조 제2항, 구 노동조합법 제2조 제4호 라목 본문은 공무원이 아닌 자의 가입을 허용하는 경우 그 단체를 공무원노동조합으로 보지 않도록 규정하고 있다. 또한 공무원노동조합의 설립신고를 받은 행정관청은 그 단체가 위 관계 법령이 정한 공무원노동조합의 요건을 모두 갖추었는지 여부에 관하여 심사하여야 하고 그 심사를 수리하여 신고인에게 설립신고증을 교부한 경우 설립신고서가 접수된 때에 공무원노동조합이 설립된 것으로 보게 되며, 구 공무원노조법 제17조 제2항, 같은 법 시행령 제14조 제1항, 구 노동조합법 제2조 제4호, 제12조 제3항 제1호, 구 노동조합법 시행령 제9조 제2항은 공무원노동조합이 설립신고증을 교부받은 뒤 그 공무원노동조합의 요건에 흠결이 생긴 경우 행정관청은 일정한 기간을 정하여 시정을 요구하고 그 기간 내에 이를 이행하지 아니한 경우에는 당해 공무원노동조합에 법외노조 통보를 하도록 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 위와 같이 공무원노동조합의 설립을 완전한 자율에 맡기지 않고 행정관청의 사전심사를 거쳐 그 심사를 통과한 공무원노동조합에 한하여 구 공무원노조법상의 권리를 부여하도록 정한 관계 법령의 입법취지는 공무원노동조합 설립에 관하여 사전심사를 한다는 측면에서는 공무원노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호 · 육성하려는 데에 있는 것이고, 행정관청의 수리행위를 통하여 비로소 공무원노동조합 설립의 법률효과가 발생하게 한 측면에서는 공무원노동조합의 설립을 둘러싼 법률관계가 다수의 이해관계에 중대한 영향을 미치기 때문에 그 법률관계의 효력 발생 시점을 일률적 · 통일적으로 확정하고 행정관청의 심사를 통하여 공무원노동조합의 지위를 공권적으로 확인하게 한 뒤 누구도 쉽게 공무원노동조합의 지위를 부인하지 못하도록 하여 공무원노동조합의 권리행사를 용이하게 하고 관련된 법률관계의 안정을 꾀하기 위한 것으로 보아야 한다. 한편 앞서 본 것처럼 헌법과 구 공무원노조법 등 관계 법령은 구 공무원노조법상의 요건을 충족한 공무원노동조합에 한하여 노동기본권의 향유 주체로 인정하고 있으므로 공무원노동조합이 적법하게 설립되어 행정관청의 심사를 통과함으로써 그에 관한 공권적 확인을 받았더라도 그 이후 사정변경에 의하여 구 공무원노조법상의 요건에 흠결이 생긴 경우 그 지위를 부인하여야 할 필요성이 생기고, 이때 행정관청은 공무원노동조합의 설립신고 수리처분을 철회하는 의미에서 그 공무원노동조합에 법외노조통보를 할 수 있다. 그런데 공무원노동조합은 다수의 공무원들이 자발적으로 결성한 단체로서 민주적으로 운영되는 조직의 특성상 다수의 관계인들이 의사결정에 참여하므로 빠른 의사결정이 어렵고, 그 활동과정에서 다양한 구성원들이 의사결정에 참여하게 되는 가운데 구 공무원노조법상의 요건을 흠결하게 되는 경우가 빈번하게 발생할 수 있다. 만일 이러한 과정에서 발생한 요건 흠결을 모두 문제 삼아 공무원노동조합의 법상 지위를 부정할 수 있도록 한다면, 공무원노동조합 설립신고제의 위와 같은 입법목적을 달성하기 어렵게 된다. 그리하여 구 공무원노조법 시행령 제14조 제1항, 구 노동조합법 시행령 제9조 제2항은 요건에 흠결이 생긴 공무원노동조합에 대하여 바로 공무원노동조합 설립신고수리를 철회하는 것을 금지하면서 먼저 공무원노동조합에 요건 흠결을 지적하고 그 시정을 요구함으로써 공무원노동조합이 일정한 의사결정 절차를 거쳐 그 흠결을 보완할 수 있는 기회를 부여한 뒤 그럼에도 불구하고 그 흠결이 시정되지 아니한 경우에 한하여 공무원노동조합 설립신고수리를 철회할 수 있도록 규정하고 있는 것으로 보아야 한다. 이는 공법관계의 일반원칙인 비례의 원칙과 적법절차 원리의 한 표현이다. 결국 구 공무원노조법 시행령 등이 규정하고 있는 법외노조통보는 공무원노동조합설립신고 수리의 철회로서 별도의 법적 근거를 요하지 않는다. 공무원노동조합 설립신고 수리 철회의 성질을 갖는 법외노조통보의 절차를 정한 구 공무원노조법 시행령 등은 공법관계의 일반원칙인 비례의 원칙과 적법절차 원리에 근거를 두고 있으므로 이 또한 별도의 법적 근거를 요하지 않는다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

자기구속의 원칙 위반 주장 피고가 2009. 9. 18. 원고에게 해직자로서 공무원노동조합 조합원 자격이 없는 C, E, G, K, I, M가 원고의 조합원으로 활동하고 있음을 들어 위 사람들을 원고의 조합원에서 배제하라는 시정요구를 하면서 2009. 10. 19.까지 그 시정결과에 관한 자료를 제출할 것을 요구한 사실, 원고는 위 시정요구에 따라 2009. 10. 19. 피고에게 시정결과를 보고하였으나 피고는 위 2009. 9. 18.자 시정요구가 모두 이행되지 아니한 채 C, E, G, I가 여전히 원고의 조합원으로 활동하고 있음을 들어 2009. 10. 20. 원고에게 이 사건 통보를 하였음은 앞서 본 바와 같다. 한편, 앞서 든 증거들(특히 갑 제9호증)에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고의 주장과 같이 피고가 이 사건 통보일인 2009. 10. 20.에 앞선 2009. 10. 16. 원고에게 해직자 76명을 원고의 조합원에서 배제하라는 시정요구를 하면서 그 시정결과에 관한 자료제출기한을 2009. 11. 16.로 정한 사실을 인정할 수 있으나, 피고가 2009. 10. 16. 한 시정요구는 피고가 이 사건 통보에서 문제삼은 해직자 C, E, G, I가 아닌 다른 해직자들을 조합원에서 배제하라는 내용이므로 피고가 위 시정요구를 통하여 C, E, G, I에 대한 시정결과 자료 제출기한을 2009. 11. 16.로 연장하였다고 할 수 없고, C, E, G, I에 대한 시정결과 자료 제출기한은 피고가 2009. 9. 18. 하였던 시정요구에서 정한 그대로 2009. 10. 19.이다. 따라서 피고가 2009. 10. 16. 시정요구를 통하여 기존의 시정요구대상이었던 C, E, G, I에 대한 시정결과 자료 제출기한을 연장하였다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장 또한 이유 없다.

재량권의 일탈 · 남용 또는 구체적 타당성의 결여 여부 수익적 행정행위를 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 등 참조). 원고가 해직자에 대하여 가입을 허용함으로써 구 공무원노조법상의 요건을 결하게 된 이상 법집행기관인 피고가 구 공무원노조법의 입법취지를 관철하기 위하여 이 사건 통보를 통하여 원고에 대한 설립신고수리를 철회할 필요가 있었던 점, 반면에 원고는 여러 차례 피고로부터 그 시정에 관한 행정지도를 받고