판결요지
공무원 노동조합 설립신고를 접수한 행정관청으로서는 공무원이 아닌 자나, 노동조합 가입이 배제되는 공무원이 포함되어 있는지 여부에 대한 심사를 할 권한을 가진다. 행정관청이 노동조합 설립신고서를 심사함에 있어 설립신고서와 규약 등 첨부서류에 누락 등이 있는지 여부에 대한 형식적 심사 외에도, 노동조합 조직체계에 대한 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 노동조합법 제2조제4호 각 목에 해당하는지 여부와 노동조합 조직대상에 해당하지 아니하는 사람이 조합원에 포함되어 있는지 여부 등에 대한 심사를 할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 따라서 피고가 노동조합 설립신고를 받고 제출된 설립신고서와 규약 외에 피고가 이 사건 반려처분 이전에 이미 파악하고 있던 해직자에 관한 정보와 이 사건 반려처분에 즈음하여 조사한 업무총괄자에 대한 정보를 기초로 하여 노동조합 설립신고서 반려 여부를 심사한 것은 적법하다.
* 사 건 : 2010누25239 노동조합설립신고반려처분취소
* 원고, 항소인 : ○○○○○○○조합 대표자 위원장 양○○
* 피고, 피항소인 : 고용노동부장관
* 제1심판결 : 서울행정법원 2010.7.23. 선고 2010구합11276 판결
* 변론종결 : 2011.01.19.
* 판결선고 : 2011.02.16.
주문
원고 항소를 기각한다.
항소비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 구 ○○○○○○○조합, ○○○○○○○○조합, ○○○○○○○조합이 합병 결의를 통해 전국공무원을 조직대상으로 하여 결성한 노동조합으로서, 2010.2.25. 피고에게 노동조합설립신고서를 제출하였다.
피고는 2010.3.3. 아래와 같은 사유로 공무원노조법 제2조, 제6조, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제2조제4호에 위반된다고 노동조합설립신고서를 반려하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
구 ○○○○○○○조합 소속 조합원이던 해직자 82명이 원고 조합원에 포함되어 있다.
원고 산하조직 대표자 중 8명이 공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라 한다) 제6조제2항제1호 및 같은 법 시행령 제3조제1호 제나.목 규정에 따라 노동조합 가입이 금지되는, 부서 내 다른 공무원 업무수행을 지휘·감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원(이하 ‘업무총괄자’라 한다)에 해당되는 것으로 확인되었고, 그 외에도 상당수 업무총괄자가 원고 조합원에 포함되어 있다.
[인정근거] 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고 주장
노동조합법 제10조에 의하면, 노동조합을 설립하고자 하는 자는 노동조합 설립신고서에 제11조 규정에 의한 규약을 첨부하여 행정관청에 제출하도록 하고 있고, 노동조합법 제12조제1, 2항에 의하면, 설립신고서를 접수된 때 또는 설립신고서 또는 규약이 기재사항 등 누락으로 보완이 필요한 경우 보완된 설립신고서 또는 규약을 접수한 때에는 3일 이내에 신고증을 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 노동조합설립신고서를 접수한 행정관청은 접수된 설립신고서 및 구비서류와 규약만을 토대로 노동조합법 제12조제3항에 규정된 반려사유에 해당하는지 여부만을 심사하여야 한다.
노동조합 설립신고에 대한 형식적 심사권한을 넘어 실질적 심사를 하고자 한 이 사건 처분은 노동조합법에 규정된 노동조합 설립신고 심사방식에 위배되어 위법하다.
원고 규약상 해직자는 조합원 지위에 있지 아니하고, 2010.3.31. 제정된 ‘희생자 구제규정’에 따라 구제금 지급을 받는 대신 위원장이 부여한 조합 업무에 종사하는 제3자에 불과하다. 이는 근로자가 아닌 자에 대한 가입을 허용하는 경우에 해당하지 아니하므로, 노동조합 설립신고서 반려 사유에 해당하지 않는다.
업무총괄자에 해당하는지 여부는 관련 법령과 구체적인 업무 내용에 대한 조사와 검토를 토대로 판단되어야 한다. 피고가 업무총괄자에 해당한다고 지목한 8명은 공무원 노동조합에 가입할 수 없는 업무총괄자에 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분은 위법하다.
관련 법령
별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다. <별지 생략>
판 단
1 ) 노동조합설립신고서 심사방법에 하자가 있는지 여부
인정사실
구 ○○○○○○○조합은 2009.8.28.부터 피고로부터 해직자인 수석 부위원장 정○○, 부위원장 이○○, 회계감사원장 신○○, 충북지역본부장 장○○, 울산지역본부장 이○○, 고령군 지부장 이○○이 노동조합 간부로서 활동하도록 하는 등 조합원 자격을 인정하고 있다고 시정요구를 받았다. 구 ○○○○○○○조합은 2009.10.8.과 같은 달 19.에 걸쳐 정○○, 이○○은 탈퇴서를 제출하였고, 이○○은 조합에서 해직된 자이며, 이○○은 울산본부 ○○○○○○○○○ 대표직을 사퇴하였고, 신○○, 장○○은 조합임원이나 조합원에 해당하지 않는다고 보고하였다. 피고는 2009.10.20. 구 ○○○○○○○조합에게 정○○, 이○○, 신○○, 장○○이 조합원 탈퇴서를 제출하고도 직위를 유지한 채 노동조합 활동을 한 사실이 인정되므로, 공무원노조법상 노동조합으로 보지 아니한다는 통보를 하였다.
구 ○○○○○○○조합은 2009.9.23. ○○○○○○○○○조합 및 ○○○○○○○○○조합과 합병결의를 하여 ‘○○○○○○○○○조합’을 설립하였는데, 2009.11.28. 대의원회의에서 원고로 명칭이 변경되었다.
구 ○○○○○○○조합은 2009.12.1. 피고에게 노동조합 해산신고서를 제출하였고, 원고는 같은 날 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출하였다. 피고는 2009.12.4. 원고에게, 규약 부칙 제2조에 의하면 원고가 구 ○○○○○○○조합 소속 조합원들에 대한 지위를 승계하는 것으로 규정되어 있고, 구 ○○○○○○○조합 운영 당시 해직자 82명이 원고에게 가입한 사실이 확인된다고 하면서 조합원에서 배제하도록 보완요구를 하였다.
피고는 노동조합 설립신고서가 접수 전, 후로 실시된 ‘공무원 노조 가입 대상 관련 조사서’와 원고가 제출한 산하조직표 등을 통해 산하조직 대표자 중 8명이 업무총괄자에 해당한다고 판단하였다.
[인정 근거] 갑 제1호증, 을 제1 내지 3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5, 6호증, 을 제7, 8호증의 각 1, 2, 을 제15호증, 을 제16, 17, 18, 19, 20, 21, 22호증의 각 1의 각 기재, 변론 전체의 취지
노동조합 설립신고제도가 노동조합을 자유롭게 설립하는 것을 일정 부분 제한하고 있기는 하나, 노동조합법이 노동조합 설립에 관하여 신고주의를 택하고 있는 것은 소관 행정당국으로 하여금 노동조합 조직체계에 대한 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호·육성하고 그 지도·감독을 철저하게 하기 위한 노동정책적인 고려에 그 취지가 있다(대법원 1997.10.14. 선고 96누9829 판결, 대법원 1993.2.12. 선고 91누12028 판결 참조). 노동조합 설립신고에 대한 심사도 단순히 행정관청에 신고하는 것만으로 성립을 허용할 경우 민주성 및 자주성이라는 실질적인 요건조차 갖추지 못한 노동조합이 난립하는 것을 허용하게 되어 노동조합이 어용조합이 되거나 조합 내부 민주성을 침해할 우려가 있으므로 이를 방지하고 근로자들이 자주적이고 민주적인 단결권 등을 행사하도록 하는 데 그 취지가 있다(헌법재판소 2008.7.31. 선고 2004헌바9 결정 참조). 노동조합법 제10조제1항에 의하면 노동조합을 설립하고자 할 때에는 설립신고서에 규약을 첨부하여 소관 행정관청에 제출하여야 하고, 같은 법 제12조제1항 규정에 의하면 설립신고서를 접수한 행정관청은 설립신고서 또는 규약이 기재사항 누락 등으로 보완이 필요한 경우(같은 조 제2항), 노동조합법 제2조제4호 각목의 1에 해당하거나, 보완을 요구하였음에도 불구하고 그 기간 내에 보완을 하지 아니한 경우(제3항)를 제외하고는 신고증을 교부한다. 그런데 같은 조제3항에 의하면 설립신고서를 접수한 행정관청은 노동조합이 같은 법 제2조제4호 각목의 1에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하도록 되어 있으므로 이 경우에 설립신고서를 접수한 행정관청은 당해 노동조합이 같은 법 제2조제4호 각목의 1에 해당하는지 여부를 정하여야 한다. 그 절차에 대하여는 법령상 규정된 바가 없으므로 행정관청은 그 관청에게 일반적으로 기대할 수 있는 적절한 방법에 의한 합리적인 판단으로 해당여부를 결정하여야 한다(대법원 1979.12.11. 선고 76누189 판결 참조).
공무원 노동조합 설립신고를 접수한 행정관청으로서는 공무원이 아닌 자나, 노동조합 가입이 배제되는 공무원이 포함되어 있는지 여부에 대한 심사를 할 권한을 가진다.
앞서 살펴 본 법리와 관련 법령 등을 종합하여 보면, 행정관청이 노동조합 설립신고서를 심사함에 있어 설립신고서와 규약 등 첨부서류에 누락 등이 있는지 여부에 대한 형식적 심사 외에도, 노동조합 조직체계에 대한 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 노동조합법 제2조제4호 각 목에 해당하는지 여부와 노동조합 조직대상에 해당하지 아니하는 사람이 조합원에 포함되어 있는지 여부 등에 대한 심사를 할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 따라서 피고가 노동조합 설립신고를 받고 제출된 설립신고서와 규약 외에 피고가 이 사건 반려처분 이전에 이미 파악하고 있던 해직자에 관한 정보와 이 사건 반려처분에 즈음하여 조사한 업무총괄자에 대한 정보를 기초로 하여 노동조합 설립신고서 반려 여부를 심사한 것은 적법하다.
해직자가 조합원에 포함되어 있는지 여부
헌법 제33조제2항에 의하면, 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정하고 있고, 노동조합법 제5조 단서에 의하면, 노동조합의 조직·가입에 대하여 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있다. 공무원노조법 제17조제2항 전문에 의하면, 공무원에 적용할 노동조합 및 노동관계 조정에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 제3항에서 정하는 경우를 제외하고는 노동조합법이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다.
위와 같은 관련 법령을 종합하여 보면 공무원노조법은 노동조합법의 특별법에 해당한다. 나아가 공무원노조법 제2조 본문에 의하면, 공무원이란 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에서 규정하고 있는 공무원을 말한다고 규정하는 한편, 같은 법 제6조에서는 공무원이 면직·파면 또는 해임되어 노조법 제82조제1항에 따라 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 한 경우를 제외하고는 6급 이하 일반직공무원 등 공무원노조법 제6조제1항 각호에서 열거한 공무원을 공무원 노동조합 조직대상으로 하고 있다. 위와 같은 공무원노조법 조항들과 노조법 제2조제4호 라.목 규정을 ‘공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 가진다’고 규정한 헌법 제33조제2항 및 노동조합법에 대한 특별법으로서 공무원노조법이 가지는 지위에 비추어 합리적으로 해석하면, ○○○○○조합과 관련하여 노조법 제2조제4호 라.목에 규정된 ‘근로자’는 원칙적으로 국가공무원법 제2조나 지방공무원법 제2조에 따른 공무원자격을 유지하고 있는 자에 한정되는 것으로 해석하는 것이 맞다.
인정사실
2010.2.24. 제정된 원고 규약 중 관련 규정은 다음<생략>과 같다.
2010.3.31. 제정된 ‘희생자 구제 규정’ 중 관련 부분은 다음<생략>과 같다.
구 ○○○○○○○조합 소속 해직자 82명 중 윤○○은 대변인을, 장○○은 조직실장을, 표○○은 기획실장을, 김○○은 교섭실장을, 김○○은 통일위원장을, 신○○은 희생자 원상회복투쟁위원장을 맡고 있다.
서울특별시 양천구청장은 2009.12.3. 소속 공무원이었던 원고 위원장 양○○을 해임하였다. 양○○은 2009.12.21. 서울지방노동위원회에 부당노동행위 구제신청(2009부노143)을 하였으나, 2010.2.18. 기각되었다. 양○○은 2010.3.5. 중앙노동위원회에 재심 신청(2010부노53)을 하였으나, 이 사건 처분 후인 2010.5.3. 기각되었다.
[인정 근거] 갑 제3호증, 을 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
판 단
구 ○○○○○○○조합 소속 조합원이었던 해직자 82명에 대하여
원고 규약 부칙 제2조제2호는 구 ○○○○○○○조합 조합원 신분을 승계하도록 규정하고 있다.
그러나 원고 규약 제7조제1항은 6급 이하 공무원이 조합원이 된다고 명시하고 있으므로, 원고 규약 부칙에서 구 ○○○○○○○조합원 신분을 승계한다는 의미는 다른 사정이 없는 한 구 ○○○○○○○조합원이면 원고 조합원이 된다는 의미일 뿐, 구 ○○○○○○○조합원이면 공무원이 아니더라도 원고 조합원이 된다는 의미는 아니다.
을 제4호증의 1, 2, 을 제6호증, 을 제7, 8호증의 1, 2, 을 제9호증, 을 제11호증의 각 기재만으로는, 원고가 공무원이 아닌 구 ○○○○○○○조합 소속 조합원이었던 해직자 82명을 조합원으로 삼았다고 인정하기에 부족하고, 그 밖에 이를 인정할 증거가 없다.
해직자 82명 중 윤○○ 등 6명은 그 활동에 비추어 조합원으로 볼 수 있는지 여부
윤○○에 대하여
원고 규약 제40조에 의하면, 위원장은 직무를 수행하기 위하여 상근직원을 채용할 수 있다고 규정하고 있고, 윤○○이 조합원으로서 선거권이나 피선거권, 각종 회의에서 발언권과 의결권 등 조합원으로서 권리를 행사한다고 볼 아무런 증명이 없다. 윤○○이 대변인을 맡고 있다는 사정만으로는 원고가 공무원노조법상 가입이 허용되지 아니하는 공무원이 아닌 자에 대하여 가입을 허용한 경우라고 보기 어렵다.
장○○, 표○○, 김○○, 김○○, 신○○에 대하여
원고 규약에 따르면, 상설위원회, 특별위원회 위원장과 사무처 각 실장은 상임집행위원회 위원이 되고 상임집행위원회는 전국대의원대회, 중앙위원회, 중앙집행위원회 수임사항을 집행하거나 이에 제출할 안건을 심의하는 등 권한을 가지고 있다. 상설위원회, 특별위원회 위원장은 중앙집행위원회 위원이 되고, 중앙집행위원회는 전국대의원대회·중앙위원회 결의 사항을 집행하고 정책을 입안하며 결산을 심사하고 기타 조합운영에 관한 중요사항을 심의하는 권한 등을 가지고 있다. 중앙위원회는 본부 대의원대회에서 선출된 중앙위원과 중앙집행위원으로 구성되므로, 중앙집행위원은 중앙위원회당연직 위원이 되고, 상설위원회·특별위원회 설치 및 폐지, 조합원 징계, 예산 심의 등 권한을 가지고 있다.
상임집행위원회 위원이 되는 사무처 각 실장인 장○○, 표○○, 김○○과 상설 또는 특별위원회 위원장으로 상임집행위원회 위원, 중앙집행위원회 위원, 중앙위원회 당연직 위원이 되는 김○○, 신○○은 원고 조합 내에서 차지하는 규약상 지위나 권한 등에 비추어 볼 때, 규약 제40조에서 정하는 상근직원으로 볼 수 없고, 이러한 지위와 권한을 가지는 것은 조합원임을 전제로 한 것으로 보인다. 이는 공무원노조법상 가입이 허용되지 아니하는 공무원이 아닌 자에 대하여 가입을 허용한 경우에 해당한다.
양○○에 대하여
원고 규약상 위원장은 조합원에 의하여 피선되어, 전국대의원대회 의장이 되고, 중앙위원회, 중앙집행위원회, 상임집행위원회에 속하여 그 권한을 행사하는 등 그 신분이 조합원임을 전제로 한다.
양○○은 2009.12.3. 해임되었으나, 2009.12.21. 서울지방노동위원회에, 2010.3.5. 중앙노동위원회에 각 부당노동행위 구제신청을 하였고, 공무원노조법 제6조제3항에 의하면, 공무원이 해임 등으로 인하여 노동조합법 제82조제1항에 따라 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 한 경우에는 노동위원회법 제2조에 따른 중앙노동위원회 재심판정이 있을 때까지는 노동조합원 지위를 상실한 것으로 보아서는 아니 되므로, 이 사건 처분 당시 양○○은 공무원노조법상 가입이 허용되지 아니하는 공무원이 아니다.
업무총괄자가 조합원에 포함되어 있는지 여부
공무원노조법 제6조제2항제1호에 의하면, 다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다고 규정하고 있다. 공무원노조법 시행령 제3조제1호에 의하면, 공무원노조법 제6조제2항 및 제4항 규정에 따라 노동조합에 가입할 수 없는 공무원 중 하나로 다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원을 규정하면서, 법령·조례 또는 규칙에 따라 다른 공무원을 지휘·감독하며 그 복무를 관리할 권한과 책임을 부여받은 공무원(직무 대리자를 포함한다, 가.목), 훈령 또는 사무분장 등에 따라 부서장을 보조하여 부서 내 다른 공무원의 업무수행을 지휘·감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원(나.목)을 들고 있다.
인정사실
조○○은 원고 ○○시 지부장으로 세무 6급 공무원이다. 조○○은 ○○시청 세정과 소속 과표업무를 담당하는 사람으로, 과표업무에 대한 읍·면·동 세정담당자에 대한 업무총괄자로서 업무 조정 및 회의를 주재하고, 같은 조 소속 공무원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결제 및 업무 처리에 대한 중간 결재자로서 지휘, 감독권을 행사한다.
이○○은 원고 ○○시청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 이○○은 ○○시청 건설과 지리정보 업무를 담당하는 사람으로, 지리정보 종합계획 수립, 지리정보체계(Geographic Information Systems) 구축 업무를 고유업무로, 공동구 유지관리 및 측량표지 유지관리 업무를 총괄업무로 맡고 있고, 부서 내 계장 지위에서 소속 직원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결제 및 업무 처리에 대한 구체적인 지휘, 감독권을 행사한다.
최○○은 원고 ○○군청 지부장으로 농업 6급 공무원이다. 최○○은 ○○군청 농업정책과 농업 판매촉진 업무를 담당하는 사람으로, 소속 공무원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결제 업무를 처리하는 등 담당부서 업무를 총괄하고 있다.
김○○은 원고 ○○군청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 김○○은 ○○군 주민생활지원실 역무연계 업무를 담당하는 사람으로, 중간관리자인 계장 지위에서 사회복지역무 계획 수립 및 추진, 지역사회 복지자원 발굴 및 역무현황 관리 등 16개 업무를 총괄하고 있다.
임○○은 2010.1.21. 원고 ○○군청 지부장 직을 사퇴한 행정 6급 공무원이다. 임○○은 ○○군청 상하수도 사업소 하수시설 조장 지위에서, 하수도 정비기본계획 수립, 공사설계, 심사, 검사, 오염하천 정화사업 유지관리, 하수도 시설 업무를 총괄하고 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결제 및 업무 처리에 대한 구체적인 지휘, 감독권을 행사한다.
김○○은 원고 ○○○○본부 ○○교육청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 김○○은 ○○○○초등학교 행정실장으로 행정실 업무를 총괄하면서, 계약, 보수, 경비 지출 등 지출관 업무를 수행하며, 행정실 소속 공무원에 관하여 출장, 연가 등 근무상황에 대한 중간 결제 및 업무에 대한 구체적인 지휘·감독권을 행사한다.
임○○은 ○○구청 소속 행정 6급 공무원이다. 임○○은 ○○구청 교통행정과 자동차 정비조 조장으로 자동차 정비조 업무, 자동차 관리사업 매매업, 자동차 관리사업정비업, 자동차관리사업 폐차업을 총괄하고, 특별사업경찰관 직무에 대한 관리 감독을 한다.
김○○은 전남 ○○군청 ○○읍사무소 행정 6급 공무원이다. 김○○은 산업 담당으로 ○○군 사무 분장 등에 관한 규정 제2조에 의하면, 담당은 담당사무 영역에서 주무자로서 직원에 대한 관리, 감독 책임을 진다.
[인정 근거] 을 제16, 17호증의 각 1 내지 3, 을 제18호증의 1 내지 5, 을 제19, 20, 21호증의 각 1 내지 4, 을 제22호증의 1 내지 3, 을 제23호증의 1, 2, 4, 6의 각 기재, 변론 전체의 취지
판단
조○○ 등은 사무분장 등에 의하여 업무총괄자 지위에 있다. 이는 ○○○○○조합 가입이 허용되지 아니하는 업무총괄자에 대하여 가입을 허용한 것이다.
원고는 ○○○○○조합 가입 대상에 해당하지 아니하는 해직자를 조합원으로 가입하도록 허용하거나, 가입 대상에서 배제되는 업무총괄자를 조합원에 가입시킨 것이므로, 피고가 위와 같은 사유를 들어 노동조합 설립신고서를 반려한 이 사건 처분은 적법하다.
결 론
원고 항소를 기각한다.
판사 김문석(재판장) 이형근 신혁재
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.