서울행정법원 2023. 5. 12. 선고 2021구합63945 판결

참가인 공사는 1999.2.1. 설립되어 상시근로자 1,400여명을 사용하여 G 건설 및 관리 운영 등을 경영하는 공기업이다. 참가인 회사는 정부의 공공부문 비정규직 근로자의 정규직 전환 정책에 따라 G의 보안검색 용역 근로자의 정규직 전환을 위해 2020.3.4. 설립된 참가인 공사의 자회사로서, 상시 근로자 약 3,500여명을 고용하여 특수경비업, 시설경비업 및 보안검색업 등을 목적으로 하는 법인이다.

원고 B노동조합(이하 ‘원고 노동조합’이라 한다)은 2018.7.11. G에서 보안검색 업무에 종사하는 근로자들을 대상으로 설립된 지역단위 산업별 노동조합이다. 원고 A은 참가인 회사 소속 근로자이면서 원고 노동조합의 조합원이다.

원고 A을 포함한 참가인 회사 소속 근로자 1,003명(이하 ‘이 사건 근로자들’이라 한다)과 원고 노동조합은 2020.9.21. 아래와 같은 참가인 회사와 참가인 공사의 행위들이 부당노동행위에 해당한다고 주장하면서 인천지방노동위원회에 구제를 신청하였다(이하 순번에 따라 ‘제○행위’라 한다).

인천지방노동위원회는 2020.11.17. 이 사건 근로자들 및 원고 노동조합의 참가인 회사에 대한 신청을 모두 기각하고, 참가인 공사에 대한 신청은 참가인 공사가 사용자적격이 없다는 이유로 모두 각하하는 판정(이하 ‘초심판정’이라 한다)을 하였다.

이 사건 근로자들 및 원고 노동조합은 위 초심판정에 불복하여 2020.12.28. 재심을 신청하였다. 중앙노동위원회는 2021.3.11. 참가인 회사에 대한 재심청구를 모두 기각하였고, 참가인 공사의 당사자 적격에 관하여 묵시적 근로계약이 성립하였다고 보기 어려워 불이익 취급의 부당노동행위에 대한 사용자 적격은 인정되지 않지만 지배·개입의 부당노동행위에 대한 사용자 적격은 인정된다는 취지로 초심판정을 일부 취소하되, 참가인 공사의 부당노동행위는 인정하기 어렵다고 판단하여 이 사건 근로자들 및 원고 노동조합의 재심신청을 모두 기각하였다.

참가인 회사는 2020.7.1.부터 참가인 회사로 임시편제를 선택한 이 사건 근로자들의 근로조건을 참가인 회사에 영구 편제하기로 선택한 서비스조합 조합원들과 차별적으로 대우하였다. 그 결과 이 사건 근로자들은 서비스조합 조합원들보다 더 낮은 임금을 지급받았고, 월 28시간을 추가적으로 근무하였다. 위와 같이 차별적 처우를 통하여 다수의 조합원들이 원고 노동조합을 탈퇴도록 유도한 참가인 회사의 제1, 2행위는 원고 노동조합에 대한 불이익 취급 및 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

또한 참가인 공사는 용역단가 조정을 통해 이 사건 근로자들의 근로조건을 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있으므로 불이익 취급 및 지배·개입의 주체로서 사용자에 해당하고, 서비스조합 조합원들 및 원고 노동조합 조합원들의 근로계약 조건에 지배·개입하여 원고 노동조합의 탈퇴를 유도하였으므로, 참가인 공사의 제1 내지 3행위 역시 불이익 취급 및 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

참가인 회사는 원고 노동조합의 존재를 알고 있었음에도 의도적으로 교섭창구 단일화 절차에서 원고 노동조합을 배제시킨 뒤, 원고 노동조합의 교섭요구를 거부하였다. 또한 원고 노동조합의 조합원 수에 비하여 현저히 낮은 근로면제시간을 부여하였으며 법원의 가처분 결정에도 불구하고 서비스조합에 대한 편의를 제공하였다. 위와 같은 참가인 회사의 제4 내지 8행위는 원고 노동조합에 대한 단체교섭 거부·해태, 운영비 원조 등 부당노동행위에 해당한다.

인정사실

원고 노동조합의 설립 등

참가인 공사는 참가인 회사 설립 이전 J을 A, B지역으로, K을 C지역으로 구분하여, A지역에 대해서는 주식회사 L(계약기간: 2012.11.1.∼2020.6.30.)와, B지역에 대해서는 M 주식회사(계약기간 2017.7.1.∼2020.6.30.)와, C지역에 대해서는 주식회사 N(계약기간: 2017.5.1.∼2020.4.30., 이하 각 ‘주식회사’는 생략한다)와 사이에 용역계약을 각 체결하여 위 각 회사들에게 보안검색업무를 수행하도록 하고 있었다.

원고 노동조합은 2018.7.11. G 보안검색 근로자들을 조합원으로 하여 설립되었고, 용역사별로 L는 O지부, M는 P지부, N은 Q지부)를 각 설치하였으며, 각 지부장들이 공동으로 위원장을 맡게 되었다.

공공부문 비정규직의 정규직 전환 노사전 협의 경과

참가인 공사는 정부의 2017.5.12. 공공부문 비정규직 제로시대 선언 및 2017.7.20. 공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인(이하 ‘이 사건 가이드라인’이라 한다)에 따라 용역·파견의 정규직 전환을 위한 제1기 노·사·전문가 협의회(이하 ‘노사전 협의회’라 한다)를 구성하였다.

제1기 노사전 협의 결과, 참가인 공사와 노동자대표단은 2017.12.26. 용역 노동자들을 참가인 공사 및 별도 회사의 정규직으로 고용하되, 소방대, 야생동물, 보안검색, 보안경비 중 상주직원검색 2,940명은 참가인 공사로, G운영 및 시설/시스템 관리 등은 2개의 별도회사를 설립하여 고용한다는 합의를 하였다. 또한 같은 날 참가인 공사와 보안검색 협의체는 참가인 공사 보안검색분야 용역노동자 전원을 참가인 공사 정규직으로 고용하고, 정규직 전환을 통해 절감되는 용역업체의 일반관리비·이윤 등을 전환자의 처우개선에 활용하며, 임금체계는 직무와 직능(숙련, 근속 등)을 반영하여 설계한다는 내용을 포함하는 합의를 하였다.

참가인 공사는 2018.2.28. 제2기 노사전 협의회를 구성한 뒤 협의를 거쳐, 2018.12.26. ‘정규직 전환 관련 채용비리 방지를 위한 지침’에 따라 공정채용, 절감재원의 전환근로자 처우 개선에 활용, 현행법 준수 등 주요 내용에 대해 합의하였다.

참가인 공사는 제3기 노사전 협의회를 구성한 뒤, 2020.2.28. 노동자대표단 중 일부 대표들과 제1기 노사전 협의회에서 정한 바와 달리 보안경비, 보안검색을 별도회사로 전환한다는 내용을 포함하는 합의를 하였는데, 구체적인 내용은 아래와 같다. 한편, 원고 노동조합은 위 합의서에는 서명하지 않았다.

위 합의에 따라 참가인 공사는 2020.3.4. 자회사로 특수경비업, 시설경비업 및 보안검색업 등 사업시설유지 관리 등의 업무를 수행하는 참가인 회사를 설립하였다.

보안검색 근로자들의 참가인 회사에 편입

참가인 공사는 2020.3.6. 원고 노동조합의 Q지부와 다음과 같이 제3기 노사전 협의회 합의사항과 동일한 내용의 합의를 하였다.

참가인 공사는 2020.4.1. 원고 노동조합 O지부, P지부 대표와 회의를 하였는데, 당시 회의록에는 “제3기 노사전 협의회에서 도출한 합의사항의 배경 및 취지, 필요성 등을 공유하였고, 자회사 임시편제에 대해 동의함.”이라고 기재되어 있다.

참가인 공사와 N, L, M 용역회사 사이에 체결한 용역계약기간이 만료되면서, N 소속 근로자들은 2020.5.1., L와 M 소속 근로자들은 2020.7. 1 참가인 회사와 각 근로계약을 체결하였다.

서비스조합의 설립 신고 및 교섭대표 노동조합 선정 과정

원고 노동조합은 2020.3.4. 상무집행위원회를 개최하여 Q지부 위원장과 사무처장에 대하여 정권 1년의 징계처분을 의결하였다. Q지부 위원장과 사무처장은 2020.3.6. 행정관청에 징계처분에 대해 시정명령을 요청하였고, 인천지방노동위원회는 2020.5.18. 위 징계가 원고 노동조합의 규약을 위반한 것이라는 취지의 의결을 하였다(R).

Q지부는 2020.3.23. Q지부 소속 대의원들을 대상으로 임시 대의원대회를 개최하여 위 지부의 명칭을 ‘S노동조합’으로, 조직형태를 기업별 노동조합으로 각 변경하고, 그 규약을 제정하는 등의 내용으로 결의를 하였다. 그 뒤 Q지부는 2020.3.25. 인천광역시 중구청에 설립신고를 하였고, 2020.3.27. 설립신고증을 교부받았다. 그 뒤 S노동조합은 2020.4.20. 임시 대의원대회를 개최하여 명칭을 ‘H노동조합(서비스조합)’으로, 조직형태를 G의 보안검색 업무에 종사하는 근로자를 조합원으로 하는 산업별 노동조합으로 변경하는 결의를 거친 다음, 2020.4.21. 인천광역시 중구청에게 설립신고를 한 뒤 2020.4.22. 설립신고증을 교부받았다.

서비스조합은 2020.5.4. 참가인 회사에게 단체교섭을 요구하였고, 운영조합은 2020.5.8. 참가인 회사에게 단체 교섭 참여를 요청하였다. 참가인 회사는 교섭 요구사실의 공고를 거쳐 2020.5.12. 서비스조합과 운영조합 교섭요구 노동조합으로 확정공고를 한 뒤, 2020.6.2. 서비스조합을 교섭대표노동조합으로 확정하여 공고하였다.

원고 노동조합은 2020.5.15. 인천지방노동위원회에 참가인 회사가 교섭요구 사실을 다른 노동조합과 근로자들이 알 수 있도록 사업장의 게시판에 공고하지 않았다고 주장하면서 교섭요구 사실 공고에 대한 시정신청을 하였으나, 인천지방노동위원회는 2020.5.25. 원고 노동조합의 시정신청을 기각하였다(T 결정, 이하 ‘이 사건 시정신청 기각결정’이라 한다).

서비스조합의 근로시간면제한도 배분

서비스조합은 2020.7.7. 원고 노동조합에게 근로시간 면제한도를 2020.7.1.부터 12.31.까지 400시간으로 분배하였고, 참가인 회사는 2020.7.13. 참가인 공사사장에게 근로시간 면제시간을 서비스조합은 2,000시간, 운영조합은 1,000시간, 원고 노동조합은 400시간으로 운영할 예정이라는 공문을 보냈다.

그 뒤 참가인 회사는 2020.7.21. 원고 노동조합의 노조전임자 허가 요청에 대하여 노조전임자 2명을 승인하였다.

서비스조합의 조직형태 변경의 적법성에 관한 분쟁 경과

원고 노동조합은 인천광역시 중구청에 서비스조합이 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다)과 규약을 위반하여 설립되었다는 이유로 서비스조합 설립의 취소 신청을 하였다. 인천지방노동위원회는 인천광역시 중구청으로부터 2020.6.22. 의결 요청을 받아, 2020.8.20. Q지부의 2020.3.23.자 ‘조직형태 변경 및 규약 제정’ 결의는 설치 근거가 없는 지부 임시 대의원대회를 통해 이루어진 것으로 노동조합법 제16조 등을 위반한 것이라고 판단하였다(U, 이하 ’이 사건 의결‘이라 한다).

원고 노동조합은 2020.6.9. 인천지방법원에 서비스조합이 참가인 회사에 대하여 단체협약을 체결할 능력을 보유한 기업별 노동조합에 준하는 지위를 가지지 않고 있다는 이유로 2020.6.2.자 교섭창구단일화 절차에 따른 교섭을 진행하여서는 아니 된다는 가처분을 신청하였다. 인천지방법원은 2020.8.31. 서비스조합이 총회가 아닌 대의원대회의 결의만으로 조직형태를 기업별 노동조합으로 변경한 것은 유효한 조직형태변경이라 할 수 없으므로, 참가인 회사는 G 현장에 관한 교섭창구단일화에 따른 교섭절차를 진행하여서는 아니된다는 결정을 하였다(인천지방법원 2020카합10279 결정, 이하 ’이 사건 가처분결정‘이라 한다).

Q지부는 2020.9.1. 임시총회를 개최하여, 4)나)항 기재 각 대의원대회 의결을 추인하고, 기업별 노동조합에서 산업별 노동조합으로 그 조직형태를 변경하며, 노동조합 명칭을 ‘H노동조합’으로 변경하는 등의 내용으로 결의를 하였다. 그 뒤 서비스조합은 2020.9.10. 위 나)항 결정에 대하여 이의하였으나, 인천지방법원은 2020.12.8. 원 가처분 결정을 인가한다는 결정을 하였다(인천지방법원 2020카합10482 결정).

인천광역시 중구청장은 2021.3.22. 서비스조합에 대한 2020.3.25.자 및 2020.4.21.자 설립신고 교부처분을 직권으로 취소하였다. 이에 대하여 서비스조합은 위 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2021.10.14. 청구가 기각되었고(인천지방법원 2021구합52642 판결), 이 판결은 그대로 확정되었다.

참가인 공사가 부당노동행위의 주체로서 사용자에 해당하여 당사자적격이 있는지 여부

참가인 공사 주장의 요지

판단

관련 법리

구체적 판단

참가인 공사는 이 사건 근로자들의 임금 및 근로형태를 결정하는 근거인 노사전 협의회 합의사항에 관하여 사측 대표로 참여하고 서명하였다. 특히 참가인 공사는 2020.2.28. 노사전문가협의회 회의에서 “자회사의 경우 임금 등 근로조건에 대하여 자회사가 직고용보다 낮지 않게 한다는 2017년 합의내용 및 2018년 FMA 용역 결과 등에 따라, 동일 직무에 대하여 3개 자회사는 동일 수준으로 설계할 예정이다.”, “합의서 내용 중 ‘4조2교대 등 교대근무제 개선’의 문구에는 실효성 있는 교대제 개선을 위하여 다양한 교대근무제 방안을 검토하겠다는 의미가 함유된 것으로 이해하기 바람”이라고 발언하여 임금과 교대근무제 개선에 관한 검토를 지속할 것을 약속하였다.

그 뒤 참가인 회사는 위와 같은 참가인 공사의 합의와 동일한 내용으로 서비스조합과 근로자 채용방식, 임금과 처우 개선방안(특히 추가 인상 가능한 재원이 있는지 검토하여 처우개선비로 활용), 교대제 근무개선방안 검토 등에 관하여 합의를 하였다.

참가인 회사가 참가인 공사에게 제출한 과업지시서는 “자회사는 본 사업의 과업수행 조직, 인원구성, 현장대리인 선임, 근무장소 및 근무형태를 정함에 있어 참가인 공사와 사전에 충분한 협의를 거쳐야 한다.”(제2장 1항), “자회사는 본 사업 착수시 근로자의 근무방식, 근무시간 등이 포함된 근무체계를 설계하여 공사에 제출해야 하며, 제출한 근무체계를 중대하게 변경하고자 하는 경우 공사와 합의해야 한다(제2장 2.1.가항)”라고 규정하고 있다.

참가인 공사가 참가인 회사에게 지급하는 용역대금은 고정비와 변동비를 합산한 금액에 부가가치세를 포함한 금액으로 산정되고, 위 고정비는 노무비, 법정경비, 복리후생비, 기타경비와 위 항목을 합산한 금액에 일정 비율을 곱하여 산정된 일반 관리비와 이윤을 포함하고 있다. 위와 같이 용역관리비에 이 사건 근로자들에게 지급되는 노무비를 포함하고 있고, 참가인 공사의 주장에 의하더라도 용역비의 산정은 2020년 아웃소싱용역 대가기준 고시를 적용하여 결정한다는 것이므로, 참가인 공사는 적어도 이 사건 근로자들의 임금 수준에 관하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다.

위와 같은 사정에 비추어 보면, 참가인 공사는 적어도 임금의 수준과 교대근무제 수립이라는 근로 형태에 관하여는 지배력 내지 영향력을 행사하여 이 사건 근로자들의 근로조건에 대해 실질적이면서 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다고 판단된다.

이 사건 각 행위들이 부당노동행위에 해당하는지 여부

관련 법리

제1 내지 3행위에 관한 판단

임금체계에 관하여, 참가인 공사와 노동자 대표는 제1기 노사전 협의회에서 “직무와 직능(숙련, 근속 등)을 반영하여 설계한다.”라고 합의하였고, 2020.2.28. 개최된 제5차 노사전 협의회 회의록에는 참가인 공사가 임금에 관하여 “직고용의 경우 직무급, 직능급 중심의 임금 및 복리후생 제도를 설계할 예정이며, 자회사는 직고용보다 낮지 않게 한다는 ‘17년 합의내용 및 ’18년 FMA 용역 결과 등에 따라, 동일 직무에 대하여 3개 자회사는 동일 수준으로 설계할 예정”이라고 기재되어 있다. 또한 이 사건 근로자들의 근로계약서에는 “임금은 자회사의 신 임금체계로 전환하여 근로자에게 제시하고 재계약 예정”라고 기재되어 있다.

제3기 노사전 협의회는 “공사와 별도회사 간 공정경제 및 동방성장의 기반이 마련될 수 있도록 정규직 전환 완료 이후 조속한 시일 내 외부 전문기관 연구용역을 착수하여 4조 2교대 등 교대근무제 개선방안을 검토하고, 재무영향, 운영효율 및 생산성, 첨단기술 발전, 노동안전 등을 종합적으로 고려하여 G 운영에 차질이 없도록 단계적으로 적용한다.”라고 합의하였으므로, 참가인들이 Q지부에 교대제 개선을 적용한 것은 위 합의 내용에 기초한 것으로 보인다.

참가인 공사는 Q지부에서 교대제 개선을 시범적으로 운영할 수밖에 없었던 이유에 대하여 V지역이 비교적 여객 수요가 적고 규모가 적어 인원의 일부 증가만으로도 교대제 개선이 가능하였기 때문이라고 주장하고 있는데, 2020.7. 작성된 과업내용서에 의하면, J 보안검색 교대근무자는 약 1,134명인 반면 K는 794명이므로 위와 같은 주장이 타당성이 없다고 단정하기는 어렵다.

원고들은 서비스조합이 참가인 공사에 직고용되는 것을 포기하고 참가인 회사에 영구적으로 편제되는 것을 동의하였기 때문에 서비스조합 조합원들이 우대된 근로조건을 적용받는 것이라는 취지로 주장한다. 살피건대, 갑 제14호증의 기재에 의하면, Q지부 대표인 W이 원고들의 주장에 부합하는 듯한 취지로 언론에 인터뷰를 한 사실은 인정되나, 위 인정사실만으로는 원고들의 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

설령 원고들의 주장과 같이 서비스조합 조합원들과 이 사건 근로자들 사이에 근로조건이 일부 달랐더라도, 이는 보안검색 근로자들의 고용이 용역업체에서 자회사로 전환되는 과도기적 시기에 Q지부 근로자들의 용역계약의 종료 시점이 O, P지부보다 빨라 참가인 회사에 편제된 시점이 두 달 정도 앞서면서, 교대제 근무의 시범운영의 필요성, 신임금체계의 미설정으로 인한 우연하고 일시적인 현상으로 보이고, 원고들의 주장과 같이 피고들의 부당노동의사에 기인하여 발생한 결과라고 단정하기 어렵다.

제4 내지 8행위에 관한 판단

사용자가 아무런 이유 없이 단체교섭을 거부 또는 해태하는 경우는 물론이고 사용자가 단체교섭을 거부할 정당한 이유가 있다거나 단체교섭에 성실히 응하였다고 믿었더라도 객관적으로 정당한 이유가 없고 불성실한 단체교섭으로 판정되는 경우에도 성립한다. 한편 정당한 이유인지의 여부는 노동조합 측의 교섭권자, 노동조합 측이 요구하는 교섭시간, 교섭장소, 교섭사항 및 그의 교섭태도 등을 종합하여 사회통념상 사용자에게 단체교섭의무의 이행을 기대하는 것이 어렵다고 인정되는지 여부에 따라 판단하여야 한다(대법원 1998.5.22. 선고 97누8076 판결 참조).

그런데 앞서 살펴본 바와 같이 참가인 회사가 설립되면서 원고 노동조합과 서비스조합 사이에는 Q지부 위원장의 징계, 교섭대표 노동조합을 선정하는 과정, 서비스조합이 적법한 노동조합의 조직형태를 갖추었는지 여부 등 크고 작은 다툼이 계속되어 왔다. 위와 같이 다툼이 계속 되는 상황에서 행정청으로부터 설립신고증을 교부받은 서비스조합이 단체교섭을 요구한 이상 참가인 회사로서는 그와 관련된 절차를 진행할 수 없었을 것으로 보이고, 특히 이 사건 시정신청 기각결정으로 서비스조합이 일응 적법한 교섭대표 노동조합의 지위에 있는 것으로 판단할 수밖에 없었다. 따라서 참가인 회사가 원고 노동조합과 단체교섭을 진행하지 않았다고 하더라도 위와 같은 참가인 회사의 행위에 객관적으로 정당한 이유가 없다고 보기 어렵다.

또한 2020.8. 말경 서비스조합의 조직형태 변경절차가 위법하다는 취지의 이 사건 의결 및 이 사건 가처분결정이 있었으나, 서비스조합이 2020.9.1. 임시총회를 개최하면서 기존의 하자를 추완하는 절차를 거쳤고, 행정관청으로부터 서비스조합의 설립 신고가 취소되지도 않은 상황에서, 참가인 회사로서는 섣부르게 서비스조합의 교섭대표 노동조합의 지위를 부정하기는 어려웠을 것으로 보인다. 따라서 참가인 회사로서는 위 의결 및 결정만을 근거로 그 즉시 원고 노동조합의 요구대로 서비스조합의 교섭대표 노동조합의 지위를 배제하고 원고 노동조합과 단체교섭을 진행한다거나, 이미 배분한 근로시간면제시간을 변경한다거나, 원고 노동조합의 조합비 일괄공제 중지 및 조합비 인도청구에 응하는 것이 쉽지는 않았을 것으로 보인다.

원고들의 주장과 같이 참가인 회사가 원고 노동조합의 조합원 수에 비례하여 근로시간면제시간을 부여하지 아니한 사실은 인정된다. 그러나 ① 근로시간 면제시간 배분은 서비스조합의 요청에 따라 이루어진 것으로, 참가인 회사가 교섭대표 노동조합의 요구를 거절하기는 어려웠을 것으로 보이는 점, ② 달리 참가인 회사가 근로시간 면제한도를 배분하는 과정에서 의도적으로 원고 노동조합에게 적은 시간을 배분하도록 부당하게 영향력을 행사하거나 개입하였음을 인정할 증거가 없는 점, ③ 교섭대표노조는 직접 단체교섭절차를 진행해야 한다는 점을 고려할 때 교섭대표노조가 더 많은 근로시간 면제시간을 배분받더라도 그 자체가 곧바로 차별에 해당한다고 보기는 어려운 점, ④ 참가인 회사가 원고 노동조합의 요청으로 2명의 노조전임자를 인정한 점 등을 종합하면, 서비스조합에게 근로시간 면제한도를 더 많이 부여한 행위 역시 참가인 회사의 부당노동행위의 의사에서 기인한 것이라고 보기 어렵다.

소결론