헌법재판소 2014. 2. 27. 2013헌바12 결정

이 법 시행 당시 진폐로 인하여 유족보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 관하여는 제36조 제1항ㆍ제2항 및 제91조의4의 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제64조까지의 규정에 따른다. [관련조항] [별지 2] 기재와 같다.

이 사건 법률조항은 진폐근로자 유족들에 대한 유족보상일시금수급권을 박탈하고 있으므로 신뢰보호원칙에 위반하여 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 또한 다른 직업병이나 근로기준법의 적용을 받는 경우와 달리, 산재법의 적용을 받는 진폐근로자의 유족에 대하여만 유족보상을 일시금으로 받을 수 없도록 하므로 평등원칙에도 위배된다.

이 사건 부칙조항은 개정 산재법의 시행 당시 이미 진폐 진단을 받아 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 개정법 시행 이후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우와 개정법 시행 당시에 유족보상연금을 받고 있는 사람에 대하여만 유족보상일시금수급권을 인정하고 있으므로, 이에 해당하지 않는 유족들의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위반된다. 또한 이 사건 부칙조항은 적용범위를 한정하여 진폐근로자의 유족 상호간을 합리적 이유 없이 차별하고, 진폐근로자의 유족과 다른 업무상 질병에 걸린 근로자의 유족, 근로기준법의 적용을 받는 근로자의 유족 상호간에도 합리적인 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위배된다.

산재법상 유족급여 유족급여는 근로자가 업무상 사유로 인하여 사망한 경우 그 유족들을 당장 생계의 위협으로부터 보호하기 위한 사회보장적 보험급여이다. 이러한 유족급여는 이미 사망한 근로자에 대한 가득능력 그 자체를 보상하려는 것이 아니라, 사망한 근로자의 임금으로 생활하고 있던 부양가족에게 근로자의 사망으로 인하여 상실된 피부양이익을 보상하여 유족의 생활을 보장하려는 소득보장급여이다. 산재법은 제62조부터 제65조까지 근로자가 업무상의 사유로 사망한 경우 그 유족에게 지급되는 유족급여에 관해 규정하고 있는데, 이는 재해근로자 본인이 근로복지공단에 대하여 가지는 보험급여와는 그 성격이 다르고, 수급권자인 유족은 상속인으로서가 아니라 법률에 의해 직접 자기의 고유한 권리로서 그 수급권을 취득한다. 산재법상의 유족급여는 유족보상연금이나 유족보상일시금의 두 가지 형태로 지급된다. 유족급여는 원칙적으로 유족보상연금으로 지급되는데, 유족보상연금은 생계를 같이 했던 유족(배우자, 60세 이상 부모 또는 조부모, 19세 미만의 자녀 또는 손자녀, 19세 미만 또는 60세 이상 형제자매 등)에게 지급되고, 유족보상일시금은 유족보상연금의 수급권자가 없는 경우 나이 및 부양 여부를 불문하고 배우자, 자녀, 부모, 손자녀 및 조부모, 형제자매에게 지급되거나, 유족보상연금의 수급권자가 원하는 경우(그 경우 유족보상일시금의 100분의 50에 상당하는 금액에 한함)에 한하여 지급된다(산재법 제62조, 제63조, 제65조).

2010. 5. 20. 산재법의 개정취지 및 개정내용 진폐의 경우 합병증 등의 치료 목적으로 요양을 하게 되면, 그 기간 동안에 휴업급여와 상병보상연금을 함께 지급받고, 사후에는 진폐와 사망사이의 인과관계가 쉽게 인정되어 유족급여도 더 용이하게 지급받게 됨에 따라 다른 질병에 비해 장기요양이 선호되었다. 이에 따라 보험급여의 지속적 증가 및 요양을 받지 않는 진폐근로자나 다른 업무상 재해근로자와의 형평성 문제가 발생했다. 한편, 진폐근로자와 그 유족이 진폐장해일시금이나 유족보상일시금을 수령한 후 단시일 내에 이를 소비해 삶의 질이 저하되자, 이들에 대한 생활보호를 위하여 진폐에 대한 전반적인 보험급여체계의 개편이 필요하다는 지적도 있어 왔다. 이에 2010. 5. 20. 개정된 산재법에서는 이 사건 법률조항을 신설하여, 진폐근로자에게 휴업급여, 장해급여, 상병보상연금을 지급하지 않는 대신 진폐장해연금과 기초연금을 합산한 금액의 진폐보상연금(산재법 제91조의3)을, 그 유족에 대하여는 유족보상연금과 유족보상일시금의 두 가지 형태로 지급되어 온 유족급여를 지급하지 않는 대신 생계를 같이 하는 유족에게만 진폐유족연금(산재법 제91조의4)을 지급하도록 하였다. 다만, 개정법 시행에 따른 혼란을 최소화하기 위해 이 사건 부칙조항을 두어, 개정법 시행 전후로 계속하여 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우와, 개정법 시행 당시 진폐로 인하여 유족보상연금을 받고 있는 사람에 대하여는 종전과 같은 유족급여를 그대로 지급하도록 하였다.

이 사건 법률조항의 위헌 여부

쟁점의 정리

헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장ㆍ사회복지 증진의무를, 같은 조 제6항은 재해예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호해야 할 국가의 의무를 규정하고 있다. 산재법상의 유족급여는 이러한 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 근거하여 법률에 의해 구체화된 사회보장적 성격의 보험급여이다(헌재 2012. 3. 29. 2011헌바133). 청구인들은 사망한 진폐근로자의 자녀들로서, 산재법이 개정되기 전에는 산재법상의 유족보상일시금을 지급받을 수 있었으나, 이 사건 법률조항에 의해 더 이상 종전과 같은 유족보상일시금을 지급받을 수 없게 되었다. 따라서 이 사건 법률조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.

한편, 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10). 특히 산재법상 보험급여와 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25 참조). 그런데 청구인들은 개정 산재법이 시행된 이후에 비로소 진폐근로자의 유족이 된 자들이므로, 이들이 개정법 시행 당시에 유족급여에 대하여 가졌던 권리는 단순한 재산상 이익의 기대에 불과하여, 헌법에 의해 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들의 재산권이 제한되었다고 볼 수 없다.

이 사건 법률조항은 유족급여의 지급과 관련하여 다른 업무상 재해와 진폐의 경우를 다르게 규정하고 있으므로, 이러한 점이 평등원칙에 위반되는지 여부도 문제된다. 따라서 아래에서는 이 사건 법률조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지와 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.

인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

앞에서 살펴본 바와 같이, 산재법상의 유족급여는 업무상의 사유로 사망한 근로자의 유족에 대한 생활보장을 위하여 마련된 사회보장적 성격의 급여이므로, 입법자는 유족급여의 범위나 지급방식을 정함에 있어 유족급여의 취지 및 필요성, 산업재해보상보험 운영의 재정적 부담 등을 고려하여 독자적으로 규율할 수 있는 입법재량을 가진다. 따라서 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장 의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2; 헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 참조).

산업재해보상보험 및 예방기금(이하 ‘산재기금’이라 한다)은 주로 사용자가 부담하는 보험료와 국가의 보조금을 재원으로 하여 조성되며, 보험급여 이외에도 차입금 및 이자의 상환, 재해 예방사업에 필요한 용도, 재해근로자의 복지 증진, 보험사업 및 기금의 관리와 운용 등의 용도에 사용되고 있으므로(산재법 제96조 제1항) 산재기금 내지 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)의 재정은 산업재해 발생률, 산재기금의 운용현황 등에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 또한 한정된 규모의 산재기금을 가지고 산재보험을 운영함에 있어 어느 한 종류의 보험급여의 액수가 급격히 늘어나게 되면 특별한 사정이 없는 한 상대적으로 다른 보험급여의 액수나 재해 근로자에 대한 복지혜택을 줄여 나갈 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 그런데 개정 산재법은 진폐근로자에 대한 보상체계를 합리화하고 진폐근로자의 생전 생계보장 혜택을 높이기 위해 진폐보상연금을 신설하면서, 진폐장해등급에 따른 진폐장해연금뿐만 아니라 최저임금액의 일정 수준으로 정한 기초연금액을 합산하여 요양 여부와 상관없이 진폐보상연금을 지급하도록 하였다. 이에 따라 2010. 5. 20. 개정 전에는 장해등급이 제7급 이상이 되어야 장해보상연금을 받을 수 있는 데 비하여, 개정 후에는 다른 업무상 재해와 달리 진폐는 제1급부터 제13급까지 모두 진폐보상연금을 받을 수 있게 하였으며, 종전 규정에 따라 장해보상일시금을 지급받은 근로자라 하더라도 진폐보상연금 중 기초연금액을 추가로 지급받을 수 있도록 하여(부칙 제2조 제3항) 진폐근로자에 대한 생전보상을 확대하였다.

한편, 보험가입자의 고의 또는 과실로 인한 업무상 재해로 근로자가 사망한 경우에 진폐근로자의 유족은 다른 손해배상청구에 갈음하여 산재법상의 유족특별급여를 지급받을 수 있다(산재법 제79조). 또한 ‘진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률’에서는 진폐근로자 및 유족의 고통 보상 및 이들의 복지 증진을 위하여 다른 손해배상청구에 갈음하여 진폐재해위로금을 지급하도록 하고 있다(법 제24조). 이처럼 진폐근로자의 유족을 보호하기 위하여 입법자는 산재법상의 진폐유족연금 외에 별도로 유족특별급여나 진폐재해위로금 지급에 관한 규정을 두고 있다.

따라서 이 사건 법률조항은 산재법상의 유족급여 제도와 관련하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

평등원칙 위반 여부

산재보험수급권은 이른바 ‘사회보장수급권’의 하나로서 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이지만, 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 따라서 평등원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 자의금지의 원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사의 기준으로 삼는 것이 타당하다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌가16).

이 사건 법률조항은 유족급여의 지급과 관련하여 다른 업무상 재해와 진폐의 경우를 차별하고 있으나, 진폐근로자는 대부분 고령인 경우가 많고[진폐근로자의 평균 연령은 약 72세임(2012년 12월 기준)], 입원 위주의 장기요양이 선호됨에 따라 보험급여의 지속적인 증가가 문제되어 왔다. 이 사건 법률조항은 입원 위주의 장기요양을 줄이고 진폐근로자의 생전 보상수준을 높이기 위하여 요양여부와 관계없이 모든 진폐근로자에 대하여 진폐보상연금을 지급하면서, 이에 따른 재정지출 증가에 상응하여 진폐의 경우에는 그 유족에게 지급되던 유족보상일시금 제도를 폐지한 것이므로 진폐근로자에 대한 유족급여를 진폐유족연금제도로 일원화하여 진폐보상연금과 균형을 맞추어 운영하려는 입법자의 판단을 합리적인 이유 없는 자의적인 것이라고 하기 어렵다. 한편, 근로기준법은 근로자가 사망한 경우 그 유족에게 일시금으로 유족보상을 하도록 규정하고 있음에 반하여(근로기준법 제82조), 이 사건 법률조항은 진폐근로자의 유족에게 유족보상일시금을 지급할 수 없도록 하고 진폐유족연금을 지급하도록 하고 있으므로, 근로기준법의 적용을 받는 유족과 산재법의 적용을 받는 유족 간에 보험급여의 지급방식과 관련하여 차별이 존재한다. 그러나 근로기준법에 의한 유족보상은 사업주의 계산 하에 사업주의 재원에 의하여 사망한 근로자의 유족에게 직접 보상이 강제되고, 통상적으로 산재보험상의 보험급여를 받을 수 없는 경우이거나, 사업의 위험률, 규모 및 사업장소 등을 고려하여 산재법이 적용되지 않는 경우에 행해지는 것으로, 보험급여의 조달과 지급방식에 있어 산재법과 차이가 있다. 따라서 산재법에서 반드시 근로기준법상의 유족보상과 동일한 규정을 두어야 한다고 보기 어려우므로, 근로기준법과 산재법상의 유족에 대한 보상의 내용 및 지급방식에 차이가 있다는 이유만으로 이를 합리적 이유 없는 차별로서 평등원칙에 위배된 것으로 볼 수 없다.

이 사건 부칙조항의 위헌 여부

이 사건 부칙조항으로 인하여 개정 산재법 시행 이후에 진폐로 사망한 진폐근로자의 유족은 더 이상 산재법에 의한 유족보상일시금을 지급받을 수 없게 되었으므로 이것이 청구인들의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부에 관하여 살펴본다. 유족급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려 및 산재기금 상황 등 여러 사정을 참작하여 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있고, 그 내용이 사회ㆍ경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 기존의 유족급여제도에 대한 신뢰, 즉, 현행 법률에 따른 유족급여제도가 앞으로도 계속 유지될 것이라는 신뢰의 정도가 확고하다고 볼 수 없다. 따라서 개정 전 산재법에 대한 청구인들의 신뢰의 보호가치가 법 개정의 필요성에 비하여 크다고 볼 수 없으므로, 신뢰보호원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

이 사건 부칙조항은 개정 산재법의 시행 당시에 진폐로 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 개정법 시행 이후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우와 개정 산재법 시행 당시에 진폐로 인해 유족보상연금을 받고 있는 사람에 대하여 종전과 같은 유족급여 규정을 적용하도록 함으로써, 유족급여수급권의 인정 여부에 있어 진폐근로자 유족 상호간을 차별한다. 그런데 이 법 시행 전후로 요양 또는 재요양을 계속 받고 있던 진폐근로자의 유족이나 이미 유족보상연금의 지급사유가 발생했거나 그 연금을 받고 있는 유족은 그렇지 않은 유족에 비해 그 신뢰가 보다 구체적이고 크다고 할 수 있고, 입법자는 이러한 점을 고려하여 이들의 신뢰를 보호하기 위하여 경과규정을 마련한 것으로 보인다. 따라서 개정 전후에 걸쳐 계속 요양 중인 진폐근로자 유족들의 기존 법질서에 대한 신뢰를 합리적이고 정당한 것으로 보아 이를 보호하기 위해 종전 법에 따른 유족급여 규정을 그대로 적용하는 것에는 합리적인 이유가 인정된다고 할 것이므로 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

유족급여는 별표 3에 따른 유족보상연금이나 유족보상일시금으로 하되, 유족보상일시금은 근로자가 사망할 당시 제63조 제1항에 따른 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 자가 없는 경우에 지급한다. 제79조(유족특별급여) ① 보험가입자의 고의 또는 과실로 발생한 업무상의 재해로 근로자가 사망한 경우에 수급권자가 「민법」에 따른 손해배상청구를 갈음하여 유족특별급여를 청구하면 제62조의 유족급여 또는 제91조의4의 진폐유족연금 외에 대통령령으로 정하는 유족특별급여를 지급할 수 있다. 제91조의4(진폐유족연금) ① 진폐유족연금은 진폐근로자가 진폐로 사망한 경우에 유족에게 지급한다.

진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 한다. 이 경우 진폐유족연금은 제62조 제2항 및 별표 3에 따라 산정한 유족보상연금을 초과할 수 없다. 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률( 2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정된 것) 제24조(진폐위로금의 종류와 지급 사유) ① 이 법에 따른 진폐위로금의 종류는 다음과 같다.

제1항 제2호에 따른 진폐재해위로금은「산업재해보상보험법」제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급(이하 “진폐장해등급”이라 한다)이 결정된 근로자에게 지급한다. 다만, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는「산업재해보상보험법」제91조의4 제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급한다.