서울행정법원 2020. 11. 19. 선고 2018구단74276 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 1 기재와 같다.

헌법 제36조는, 국가는 혼인과 가족생활이 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되도록 보장하고, 모성보호를 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으므로, 일·가정 양립을 위한 양성의 동등한 육아참여를 지원하고 양육의 부담을 사회가 분담하도록 관련 제도를 정비하는 것은 국가의 의무이다.

당초 근로여성을 대상으로 시행된 구 남녀고용평등법(1987. 12. 4. 법률 제3989호로 제정된 것)상의 육아휴직제도는 여성근로에 대한 특별한 보호를 규정하고 있는 헌법 제32조 제4항과 국가의 모성보호의무를 규정하고 있는 헌법 제36조 제2항에서 그 헌법적 근거를 찾아왔으나, 현행 육아휴직제도는 모성보호 및 근로여성의 직업능력 개발이라는 당초의 취지에서 한발 더 나아가 자녀양육의 지원을 통한 여성의 노동시장 참여 장려 및 직장과 가정의 양립, 출산장려와 아동복지 제고, 남성의 가족책임 분담과 이를 통한 실질적인 가족내 양성 평등의 달성이라는 사회적 기능을 수행한다고 할 수 있다(헌법재판소 2008. 10. 30. 선고 2005헌마1156 전원재판부 결정 참조). 그런데 민간 사업장의 경우 육아휴직 제도가 대체로 무급으로 운용되어 근로자는 육아휴직 기간에 상대적으로 경제적인 궁핍을 겪게 되고, 여기에 육아에 따른 경제적 부담까지 가중되므로, 육아휴직 기간에 대한 적절한 경제적 지원이 이루어지지 않는다면 근로자로서는 육아휴직 신청을 꺼릴 수밖에 없다. 즉, 육아휴직 급여 수급권의 보장은 육아휴직 제도의 성공 및 이를 통한 헌법적 가치의 달성을 위한 필수불가결한 전제라고 할 것이다.

민간 근로자의 육아휴직은 남녀고용평등법 제19조에 근거를 두고 있는바, 근로자가 위 규정에 따라 만 8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀를 양육하기 위하여 사업주에게 육아휴직을 신청하면, 사업주는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 이를 허용하여야 한다. 국가공무원법 및 지방공무원법이 정하고 있는 공무원의 육아휴직 요건도 이와 같다.

한편 민간 근로자의 육아휴직 급여의 요건 및 신청절차에 관하여는 고용보험법에서 이를 규율하고 있는데, 육아휴직을 한 근로자가 육아휴직 급여를 지급받으려면 육아휴직 신청과는 별도로 고용보험법 제70조 및 그 하위법령에 따라 직업안정기관의 장에게 육아휴직 급여를 신청하여야 한다. 이 점에서 육아휴직 수당에 관한 별도의 신청절차 없이도 육아휴직 수당을 지급받게 되는 공무원<3>과는 차이가 있는데, 민간 근로자의 경우 육아휴직 허용의 주체(사업주)와 육아휴직 급여 재원의 관리주체(국가, 고용노동부)가 일치하지 않기 때문에 별도의 육아휴직 급여 신청 절차를 둘 수밖에 없을 것이지만, 민간 근로자의 육아휴직 급여 수급권에 관한 규정을 해석·적용함에 있어서 위와 같은 불가피한 차이로 인하여 위 수급권이 공무원의 육아휴직 수당을 받을 권리에 비해 현저하게 열악한 지위에 처하거나 각 권리의 존속 내지 행사요건에 있어 본질적인 차이가 나지 않도록 배려할 필요가 있다.

육아휴직 급여는 고용보험법에서 규율하고 있는바, 고용보험은 급여의 종류와 내용, 보험료의 액수 및 징수방법이 법률로 정해져 있어서 보험관계의 내용을 당사자들이 개별적으로 선택할 수 없고, 당사자가 요건을 갖춘 경우 행정청의 지급의무가 발생하며, 지급청구를 거부당한 경우 행정쟁송으로 다툴 수 있다. 한편 육아휴직 급여의 재원에 관하여 살펴보면, 고용보험법 제6조, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제13조에 따라 육아휴직 급여는 고용보험기금 중 실업급여를 지급하는 계정에서 지급하고 이 계정의 재원은 사용자와 근로자가 절반씩 납부한 보험료를 기초로 하며, 고용보험법 제70조 제1항에서는 ‘육아휴직을 시작한 날 이전에 제41조에 따른 피보험 단위기간이 통산하여 180일 이상일 것’, 즉 일정한 ‘자기기여’를 육아휴직 급여 지급의 요건 중 하나로 규정하고 있다. 다만 모든 근로자가 육아휴직을 사용하는 것은 아닌데다가 육아휴직을 사용하더라도 그 횟수나 기간에 차이가 있어서 급부와 반대급부의 균형이 유지되는 것은 아니다. 또한 육아휴직 급여는 수급권자에게 귀속되어 개인의 이익을 위하여 이용가능하고, 수급권자 및 그 가족의 생존 확보에 기여한다.

이를 종합하여 보면, 육아휴직 급여 수급권은 근로자 개인이 가지는 주관적 공권으로, 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있다. 즉, 사회보장수급권인 이상 수급권의 구체적 내용을 정함에 있어서 입법자에게 재량이 부여되어 있지만, 재산권으로서의 성격 또한 보유하고 있으므로 사회보장법령이 정한 권리의 요건을 지나치게 제한하는 해석은 지양되어야 한다.

구 고용보험법(2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 고용보험법’이라 한다) 제70조 제1항은 육아휴직 급여 지급의 적극적 요건으로 ① 남녀고용평등법 제19조에 따른 육아휴직을 30일(근로기준법 제74조에 따른 출산전후휴가기간 90일과 중복되는 기간 제외) 이상 부여받았을 것(같은 항 본문)과 ② 육아휴직을 시작한 날 이전에 제41조에 따른 피보험 단위기간이 통산하여 180일 이상일 것(같은 항 제1호)을, 소극적 요건으로 ③ 같은 자녀에 대하여 피보험자인 배우자가 30일 이상의 육아휴직을 부여받지 아니하거나 남녀고용평등법 제19조의2에 따른 육아기 근로시간 단축을 30일 이상 실시하지 아니하고 있을 것(같은 항 제2호)을 들고 있다.

구 고용보험법 제107조 제1항 본문은 “제3장부터 제5장까지의 규정에 따른 지원금·실업급여·육아휴직 급여 또는 출산전후휴가 급여 등을 지급받거나 그 반환을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다.”고 규정하고 있다. 그런데 구 고용보험법상 ‘지원금’과 ‘실업급여’의 경우 위 소멸시효기간보다 단기의 신청기간을 정한 규정을 찾아볼 수 없다(다만, 출산전후휴가 급여에 관하여는 구 고용보험법 제75조에서 ‘휴가를 시작한 날 이후 1개월부터 휴가가 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청할 것’을 요건으로 정하고 있다).

한편 구 고용보험법 제107조 제2항은 소멸시효의 중단에 관하여는 산업재해보상보험법 제113조를 준용하고 있는데, 산업재해보상보험법 제113조 제1항 본문은 “제112조에 따른 소멸시효(3년)는 제36조 제2항에 따른 청구로 중단된다.”고 규정하고, 산업재해보상보험법 제36조 제2항은 “제1항에 따른 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급한다.”고만 규정하고 있을 뿐 각종 보험급여의 청구기간에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않다.

이 사건 법률조항은 “제1항에 따른 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람은 육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다.”는 규정으로, 구 고용보험법은 이 사건 법률조항과 제107조(소멸시효 규정)와의 우선순위 내지 관계 등에 관하여 명시적인 규정을 두고 있지 않다.

고용보험법이 2001. 8. 14. 법률 제6509호로 개정되면서 제55조의2에 육아휴직 급여에 관한 규정이 신설되었고, 그 요건은 앞서 살펴본 구 고용보험법상 육아휴직 급여 지급 요건과 유사하나, 다만 제55조의2 제1항 제3호 본문에 ‘육아휴직개시일 이후 1월부터 종료일 이후 6월 이내에 신청할 것’을 요건으로 명확히 규정하고 있었다. 이후 고용보험법이 2005. 12. 7. 법률 제7705호로 개정되면서 육아휴직 종료일 이후 ‘12월 이내’로 신청기간을 연장하여 규정하였고, 2007. 5. 11. 법률 제8429호로 전부개정되면서 제70조에 육아휴직 급여에 관하여 동일한 내용·체계의 규정을 두었다.

고용보험법은 2011. 7. 21. 법률 제10895호로 또다시 개정되었는데, 육아휴직 급여의 신청기간에 관한 제70조 제1항 제3호의 규정을 삭제하여 이를 ‘요건’에서는 제외하면서, 이와 동일한 내용의 이 사건 법률조항인 제70조 제2항을 신설하였고<4>, 현재까지 이 사건 법률조항이 그대로 유지되고 있다.

한편, 2019. 8. 27. 법률 제16557호로 개정된 현행 고용보험법은 제70조 제1항 각호를 삭제함과 동시에 제70조 제1항을 “…피보험자 중 육아휴직을 시작한 날 이전에 제41조에 따른 피보험 단위기간이 통산하여 180일 이상인 피보험자에게 육아휴직 급여를 지급한다.”로 개정하여, 구 고용보험법 제70조 제1항 제1호의 요건은 그대로 존치시키면서 같은 항 제2호의 요건은 완전히 삭제하였다.

구 고용보험법 제70조 제4항의 위임에 따른 고용보험법 시행규칙 제117조 제1항은, 직업안정기관의 장은 육아휴직 급여 신청서를 받으면 법 제70조 제1항에 따른 요건을 갖추었는지 여부와 법 제73조에 따른 지급 제한 등의 사유가 있는지 여부를 검토하도록 규정하고 있을 뿐, 이 사건 법률조항 소정의 신청기간 준수 여부는 그 검토 대상에 포함시키지 아니하였다.

한편, 고용보험법 시행규칙 제116조 제2항은 “육아휴직 급여는 매월 단위로 지급을 신청하여야 한다. 이 경우 해당 월 중에 실시한 육아휴직분에 대한 육아휴직 급여의 지급 신청은 다음 달 말일까지 하여야 한다.”고 규정하여, 이 사건 법률조항보다 단기의 육아휴직 급여 신청기간을 정하고 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 고용보험법은 육아휴직 급여의 신청기간, 적용범위를 꾸준히 확대하는 방향으로 개정을 거듭하여 온 점, 특히 2011. 7. 21. 고용보험법 개정을 통해 종래 문언상 육아휴직 급여 수급권의 발생 요건으로 명확히 규정되어 있었던 육아휴직 급여의 신청기간을 위 요건 규정 부분인 제70조 제1항에서 삭제하고 별도의 규정으로 두는 형태로 그 체계를 변경함으로써 이 사건 법률조항을 절차적 요건이 아닌 훈시규정으로 해석하는 것 또한 법률 문언 및 체계에 어긋나지 아니하게 된 점, 고용보험법 시행규칙에서도 직업안정기관의 장이 육아휴직 급여의 지급 여부를 결정함에 있어 검토하여야 하는 사항에 이 사건 법률조항을 포함시키지 아니한 점, 이 사건 법률조항을 훈시규정으로 해석하는 것이 육아휴직 기간에 대한 적절한 경제적 지원을 통한 육아휴직의 실질적 보장이라는 육아휴직 급여 제도의 취지와 목적에 보다 부합하는 점, 공무원의 경우 별도의 신청절차 없이 육아휴직 수당을 지급받고 있고 고용보험법상으로도 출산전후휴가 급여를 제외하고는 각종 지원금, 급여에 관하여 소멸시효기간보다 단기의 신청기간을 정한 규정을 찾아볼 수 없어서<5> 이 사건 법률조항을 훈시규정으로 해석함이 법질서 전체와도 조화되는 점, 한편 육아휴직 급여 제도와 출산전후휴가 급여 제도는 그 취지에 있어 유사한 면이 있으나 근로기준법상 출산전후휴가 중 최초 60일은 유급으로 하도록 규정하고 있고(제74조 제4항) 고용보험법상으로도 위 각 급여에 관한 규정 체계를 달리하고 있어서 그 요건이 반드시 동일하게 해석되어야만 하는 것은 아닌 점, 피고가 주장하는 고용보험기금의 재정적 안정이라는 목적은 재산권적 성격을 지닌 육아휴직 급여 수급권에 대하여 소멸시효 기간보다 현저히 짧은 신청기간을 정당화할 만한 근거로 삼기는 어려운 점(신청기간을 도과한 육아휴직 급여 지급 신청으로 인하여 고용보험기금의 재정적 부담이 과도하게 증가한다고 볼 만한 실증적 자료도 전혀 없다), 피고도 고용보험법 시행규칙 제116조 제2항 소정의 육아휴직 급여 신청기간의 경우에는 이를 훈시규정으로 해석하여 육아휴직 급여 관련 업무를 처리해 온 것으로 보이는 바, 이 사건 법률조항을 훈시규정으로 해석하는 것이 이례적 해석이라고 할 수 없는 점, 그 밖에 소멸시효기간조차 경과하지 아니한 육아휴직 급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시켜야만 하는 특별한 사정을 찾아볼 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 법률조항은 육아휴직 허용 주체와 육아휴직 급여 재원의 관리주체가 분리된 현 제도의 체계상 별도의 육아휴직 급여 신청을 하지 아니하면 육아휴직 급여를 지급받을 수 없다는 점을 환기시키고 육아휴직 기간 동안의 생계 지원이라는 제도의 목적을 달성할 수 있도록 조속한 신청을 촉구하는 의미로서의 훈시규정<6>으로 해석함이 타당하다.

따라서 훈시규정에 불과한 이 사건 법률조항을 근거로 삼아 원고가 육아휴직이 끝난 날로부터 12개월이 경과하여 육아휴직 급여 지급을 신청하였다는 사유로 원고의 신청을 받아들이지 아니한 이 사건 처분은, 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 안금선