서울행정법원 2010. 6. 4. 선고 2009구합42076 판결

피고가 원고에 대하여, 2009. 7. 30. 경상남도 양산시 단체협약(이하 '양산시 협약'이라 한다) 중 별지 1 기재 부분, 경상남도 마산시 단체협약(이하 '마산시 협약'이라 한다) 중 별지 2 기재 부분, 경상남도 진주시 단체협약(이하 '진주시 협약'이라 한다) 중 별지 3 기재 부분, 경상남도 거제시 단체협약(이하 '거제시 협약'이라 한다) 중 별지 4 기재 부분에 관하여 한 시정명령을 각 취소한다.

사건

2009구합42076 단체협약시정명령취소

원고

전국민주공무원노동조합

피고

노동부장관

변론종결

2010. 3. 26.

판결선고

2010. 6. 4.

다툼 없는 사실, 갑 제5 내지 8호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 1 내지 4 각 표 기재 조항에 대한 이 사건 각 시정명령은 다음과 같은 사유로 위법하여 취소되어야 한다.

법령·조례의 위임 없이 제정된 시장의 규칙·규정은 취업규칙에 불과하여 단체협약 중 위 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 노동조합법 제33조 제1항에 따라 단체협약의 우선효가 인정되고, 법령·조례의 위임을 받아 제정된 시장의 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 공무원노조법 제10조 제1항에 따라 효력이 없을 뿐이고 정부교섭단체에게 성실노력의무가 부여되는 등 의미가 있는바, 공무원노조법 제10조 제1항에 반한다고 하여 곧바로 위법하게 되는 것은 아니므로, 결국 이 부분 협약은 위법하지 아니하다.

노동조합법 제81조 제4호의 취지는 조합의 자주성을 확보하고자 하는 데 있으므로, 실질적으로 조합의 자주성이 저해될 위험이 없다면 조합이 사용자측으로부터 운영비, 관리비, 차량지원 등을 원조받더라도 이를 위 규정에 의하여 금지되는 행위로 볼 수 없다. 따라서 조합의 적극적인 요구로 체결된 이 부분 협약은 조합의 자주성을 해할 위험이 없으므로, 노동조합법 제81조 제4호에 위반되지 아니한다.

이 부분 협약은 지방자치단체의 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항일지라도 그것이 조합원 전원 또는 조합간부 등 조합원 일부의 근무조건과 직접 관련된 사항인 경우에 해당하므로, 공무원노조법 제8조 제1항 단서에 정한 교섭금지대상에 해당하지 아니한다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

이하에서 이 사건 각 시정명령의 대상이 된 별지 각 표 기재 협약의 위법 여부에 관하여 차례대로 살펴보기로 한다.

지방자치법의 위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 지방자치단체의 조례와 규칙은 법령에 의하여 지방자치단체의 사무로 지정된 사항들과 위임된 사항들을 처리하기 위하여 지방의회와 지방자치단체의 장에 의해 제정된 것으로서, 그 규정의 성질에 따라 해당 지방자치단체와 공무원, 일반국민을 기속한다.

따라서 이러한 법령 또는 조례의 위임을 받아 제정한 지방자치단체 규칙·규정은 당연히 단체협약에 우선하는 것이고, 단체협약이 시·구가 정한 규칙·규정에 우선한다고 하는 것은 공무원노조법 제10조 제1항과 지방자치법 등에 위반된다.

위 각 협약 규정은 시장이 정한 규칙·규정이 법령·조례의 위임을 받아 제정된 것인지 여부를 불문하고 일률적으로 위 각 협약이 정한 기준을 규칙·규정 및 규칙·규정에 따라 체결된 개별계약보다 우선하게 함으로써 위 규칙·규정의 효력을 배제하였으므로, 위와 같은 관계 법령 등에 반하여 위법하다.

위 협약 규정은 조합이 시·구로부터 최소한의 규모의 노동조합 사무소와 함께 통상 비치되어야 할 책상, 의자, 전기시설 등의 비품과 시설을 제공받는 것을 넘어서 차량을 받는 것을 내용으로 하는 것이므로, 위 법률 규정상 사용자로부터 제공받는 것이 금지되는 경비원조에 해당한다.

여기서 '정책결정에 관한 사항'이란 정책의 기획·입안, 예산의 편성·집행, 법령 및 조례의 기획·입안·제안 등을 의미하고, '행정기관의 관리·운영에 관한 사항'은 정부조직법, 행정부서의 직제와 관련한 대통령령, 시행규칙 또는 지방자치법, 관련 조례에 의하여 각 부서 또는 지방자치단체에 배당된 사무·업무 중에서 행정주체로서의 각 기관이 스스로의 판단과 책임에 따라 처리하도록 정해져 있는 사항을 의미하는데, 구체적으로는 국가 또는 지방자치단체의 임무·예산·조직에 관한 사항, 행정의 집행에 관한 사항, 공 무원의 정원 및 그 배치에 관한 사항, 국세·지방세·사용료·수수료 등의 부과·징수에 관한 사항, 국가 또는 지방자치단체가 당사자인 소송 등에 관한 사항, 재산 또는 공공시설의 취득·관리 및 처분에 관한 사항, 징계처분·직권면직·휴직·직위해제·채용·직위의 정급·승진·전직·전입·퇴직 등 구체적인 임용권의 행사에 관한 사항, 근무성적 평정제도의 기획·입안·실시에 관한 사항, 감독직공무원 등의 범위결정에 관한 사항, 직위분류제·직위공모제 등에 관한 사항, 비상조치 등 직무명령에 관한 사항, 내부보안지침 등이 이에 해당한다고 할 것이다.

'근무조건과 직접 관련이 되지 아니하는 사항'은 공무원노조법 또는 노동조합법에 명시되어 있지 않으므로, 근로기준법 등에 의하여 판단할 수밖에 없다. 근로기준법 제17조는 "사용자는 근로계약을 체결할 때에 근로자에게 임금·소정 근로시간, 제55조에 따른 휴일, 제60조에 따른 연차 유급휴가, 그 밖에 대통령령으로 정하는 근로조건을 명시하여야 한다"고 규정하고 있고, 위 법 시행령 제8조는 "그 밖의 근로조건"을 "취업의 장소와 종사하여야 할 업무에 관한 사항, 근로기준법 제93조 제1호 내지 제12호에 규정한 사항, 사업장의 부속 기숙사에 근로자를 기숙하게 하는 경우에는 기숙사규칙에 정한 사항"이라고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하여 보면, 공무원의 근무조건이란 ① 업무의 시작과 종료시각, 휴게시간, 휴일, 휴가, 교대근무에 관한 사항, ② 보수·수당·퇴직금·상여·식비 등의 결정·계산·지급방법 및 승급에 관한 사항, ③ 근무자를 위한 교육시설에 관한 사항, ④ 근로자의 모성 보호 및 가정지원 등에 관한 사항, ⑤ 근무장소의 안전·보건 및 환경의 개선에 관한 사항, ⑥ 업무상·업무외 재해부조에 관한 사항, ⑦ 표창과 제재, 퇴직에 관한 사항 등이라 할 것이다.

따라서 근무조건과 직접 관련되는 사항은 단체교섭의 대상이 된다 할 것이나, 예산의 편성, 행정청사의 이전, 근무체제의 변경, 기관의 정원배치, 조직개편, 사업계획, 근무평정 기준 등은 근무조건과 직접 관련이 없어 단체교섭의 대상이 되지 아니한다.

또한, 직업공무원제도 하에서 공무원의 신분, 보수, 휴가, 재해보상, 포상 등 기본적인 근무조건은 원칙적으로 국민의 의사를 대표하는 국회에서 법률·예산의 형태로 결정되는 것이므로, 근무조건 중 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 사항과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 사항도 정부와 공무원노동단체 간의 단체교섭 대상에 해당하지 아니한다.

지방자치법 제22조 내지 제26조, 지방자치법 시행령 제28조 내지 제32조에서는 조례·규칙의 제정 및 공포 절차에 규정하고 있으며 특히 조례·규칙심의회의 구성에 관하여도 규정하고 있는바, 지방자치단체는 조례·규칙을 위 관계 법령의 절차에 따라 제정하여야 한다. 따라서 위 단체협약 규정에서 조례·규칙의 제·개정과 관련하여 노동조합원의 참관을 보장하거나 참관할 수 있도록 하고, 사전 협의하거나 반드시 사전에 의견을 수렴하도록 규정하는 것은 지방자치단체의 장과 지방의회의 조례·규칙에 관한 법령상의 권한과 책임을 제한하여 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 조례·규칙의 제·개정 자체는 정책결정에 관한 사항 또는 기관의 관리·운영사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것은 아니라고 할 것이므로, 교섭대상에 해당하지 아니한다.

지방자치법 제9조 제2항 제1호 마·사목, 지방재정법 제33조 내지 50조, 지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙에 의하면, 지방자치단체는 소속 공무원의 인사·후생복지사무, 예산의 편성·집행사무를 담당하는데, 지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 지방재정법의 각 규정과 위 규칙에 정한 바에 따라 예산을 편성하여야 한다. 따라서 단체협약에 예산 편성 절차, 방법에 관한 규정을 두는 것은 지방자치단체의 장과 지방의회의 예산에 관한 법령상의 권한과 책임을 제한하는 것으로 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 비록 그 예산의 내용이 공무원의 보수와 복리후생에 관련된 것이라 하더라도 예산편성 자체는 정책결정에 관한 사항 또는 기관의 관리·운영사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것은 아니라고 할 것이므로, 교섭대상에 해당하지 아니한다.

지방공무원법 제49조, 제59조, 지방공무원 복무규정 제1조의2, 제3조, 제4조에 의하면, 지방자치단체장은 공무수행상 필요하다고 인정하는 때에는 소속 공무원에게 근무시간외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있고, 직무의 성질·지역 또는 기관의 특수성에 의하여 필요하다고 인정하는 때에는 근무시간 또는 근무일을 변경할 수 있으며, 소속 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종하고 준수하여야 할 의무가 있으므로, 지방자치단체장은 소속 공무원에 대하여 직무명령으로써 휴일에 외부기관 주관 행사의 참석을 명령할 수 있다. 따라서 위 단체협약 규정이 조합원의 외부기관 주관 행사의 참석 등을 사전에 조합과 협의하도록 하고, 동원명령에 사전 협의하도록 규정한 것은 위 관계 법령상 지방자치단체장의 직무명령 발령권 및 소속 공무원의 직무명령 복종의무에 반할 뿐 아니라 이는 직무명령에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려우므로, 교섭대상에 해당하지 아니한다.

지방공무원법 제2조, 제4조, 지방공무원 임용령 제3조에 의하면, 일반직 공무원은 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며 직군·직렬별로 분류되는 공무원이고, 기능직 공무원은 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원으로서 그 직종이 다르고, 일반직 공무원은 1급부터 9급까지, 기능직 공무원은 기능 1급부터 기능 10급까지로 그 계급이 구분되며, 직급도 다르게 규정되어 있으므로, 일반직 공무원과 기능직 공무원에 대한 처우 및 일반직 공무원 중 직렬에 따른 공무원의 처우는 위 법률에 따라 각각 달리 시행되는 것이다. 따라서 위 단체협약 규정에서 기능직 공무원을 일반직 공무원에 준하여 상향하도록 하고, 기능직의 업무 분장·부서별 자리 재배치·각종 공부의 서열화 정비 등을 통한 차별을 금지하도록 하는 것은 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 공무원의 신분과 임용에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

지방자치단체로 하여금 비생산적이고, 불필요한 업무를 없애도록 하는 의무를 부과하는 규정은 기관의 관리·운영에 관한 사항이기는 하나 근무조건과 직접 관련된 사항이라고 할 것이므로, 교섭대상이 된다.

업무보고회나 각종 간부회의 시 구내방송 통신망(CCTV)를 통하여 실시간 방영하도록 하거나 언론 보도자료 제공 및 취재요구에 대한 창구를 공보감사담당관실로 일원화하는 규정은 주민의 대표자로 선출된 지방자치단체의 장의 권한을 근거 없이 침해하는 것이고, 또한 위 규정과 부서별 신문 등의 도서구독 부수와 종류에 대하여 노동조합과 협의하도록 하는 규정은 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어려워 교섭대상이 될 수 없다.

지방공무원법 제6조, 제26조, 제27조, 제30조의5, 제38조, 제39조, 지방공무원 임용령 제7조, 제7조의2, 제26조, 27조에 의하면, 지방자치단체의 장은 지방공무원법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 신규임용, 승진임용, 휴직, 면직, 전직, 전보와 징계를 하는 권한이 있는데, 법령에서 따로 정하는 경우 외에는 소속 공무원의 직급과 직종을 고려하여 그 직급에 상응하는 일정한 직위를 부여하고, 직위의 직무요건과 경력, 학력, 전공분야, 교육훈련, 정책판단 또는 업무추진능력 등의 인적 요건을 종합적으로 고려하여 보직관리 기준에 따라 적재적소에 소속 공무원을 임용 및 보직하도록 규정하고 있다.

위 관계 법령에 의하면, 소속 공무원에 대한 임용·승진·전보 등은 각 지방자치단체의 장이 법령에 의하여 부여받은 인사권의 내용에 속하는 것으로 지방공무원법 등 관계법령에서 정한 기준에 따라 위임을 받아 제정한 보직관리 기준에 의하여 실시되어야 할 것이다. 따라서 지방자치단체의 장으로 하여금 인사 및 인사제도의 시행에 노동조합의 의견을 반영하도록 하고, 조건부 승진제 등 제도 개선시 조합의 의견을 수렴하고, 복수직렬을 확대하도록 노력하고, 인사 실시 전 인사개요를 공개하고, 노동조합 간부의전보인사시 사전 협의하도록 하고, 일반직 공무원의 결원 시 기능직공무원의 일반직 공무원으로의 특별임용하도록 하거나 인사적체 해소를 위하여 특별임용을 적극 시행하도록 하고, 인사설명회를 개최하도록 하는 등의 제한은 법령 또는 법령의 위임을 받아 규정되어야 할 인사권을 근거 없이 제한할 뿐 아니라 위 사항들은 구체적인 임용권의 행사에 관한 것으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수도 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

지방공무원법 제30조의2 제2항, 지방공무원 임용령 제27조의5에 의하면, 시·도지사는 해당 지방자치단체 및 관할 구역의 지방자치단체 간에 인사교류가 필요하다고 인정하면 해당 시·도에 두는 인사교류협의회에서 정한 인사교류 기준에 따라 인사교류안을 작성하여 관할 구역의 지방자치단체의 장에게 인사교류를 권고할 수 있고, 이 경우 해당 지방자치단체의 장은 정당한 사유가 없으면 인사교류를 하여야 한다고 규정하고 있다.

위 관계 법령을 종합하면, 경상남도 내의 지방자치단체 간의 인사교류는 위 관계법령과 그 위임을 받아 제정된 규칙에서 규정된 내용에 따라 실시되어야 할 것이므로, 교류 인사시 노동조합과 사전에 협의하도록 하거나 의견을 수렴하도록 하는 규정은 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 임용권의 행사에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

지방자치법 제112조 제1항, 제2항은 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 두고, 행정기구의 설치 및 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 위 법률의 위임을 받아 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정, 위 규정 시행규칙에서 행정기구와 지방공무원의 정원에 관한 기준을 정하고 있다.

위 관계 법령을 종합하면, 지방자치단체의 행정기구와 직급별·직렬별 공무원의 정원은 관계법령과 그 위임을 받아 제정된 조례 및 규칙에 규정되어야 할 내용이다. 따라서 위 단체협약 규정이 정원의 확대조정을 요구할 수 있도록 하고, 조직진단시 노동조 합의 의견을 반영하도록 하고, 장기 휴직자 등의 현원을 총무과 소속으로 하는 것은 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 공무원의 조직과 정원, 공무원의 임용에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제4조는 지방자치단체로 하여금 총액인건비를 기준으로 행정기구와 정원을 운영하도록 하고 있고, 총액인건비의 산정에 관한 사항은 행정안전부장관이 정하는 바에 따르도록 하고, 행정안전부장관은 지방자치단체의 총액인건비 운영에 관한 분석을 하여 다음 연도에 반영하도록 필요한 조치를 할 수 있도록 규정하고 있다.

위 관계 법령을 종합하면, 지방자치단체의 장은 행정안전부장관의 총액인건비의 산정과 분석 결과에 따른 필요한 조치에 응할 의무에 있다고 할 것이므로, 총액인건비를 구조조정의 수단으로 활용하지 않도록 하는 규정은 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 공무원의 조직과 정원, 공무원의 임용에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

지방공무원법 제7조, 지방공무원 임용령 제9조의2에 의하면, 임용권자는 위원 7명 이상 9명 이하로 구성된 인사위원회를 두고, 인사행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원을 임명하거나 위촉하되, 여성위원을 2명 이상, 해당 지방의회에서 추천한 위원을 1명 포함하여야 하며, 그 밖에 위원회의 구성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다.

따라서 위 단체협약 규정이 인사위원회 위원의 위촉에 관한 규정을 두도록 한 것은 위 관계법령 또는 그 위임을 받은 조례 등에 규정되어야 할 내용이거나 관계규정상 인사위원회의 권한을 침해하는 규정이어서 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 위 사항은 임용권자의 인사권 행사의 절차에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어렵다.

지방공무원법 제38조, 제39조, 지방공무원 평정규칙 제5조 내지 제11조의2에 의하면, 임용권자는 4급이상 공무원은 성과목표 설정 또는 성과계약을 체결하여 성과목표 달성도 등에 따라 평정하고, 5급이하 공무원은 성과계획서와 업무추진실적 등의 기재내용, 업무수행관찰결과 등을 참고하여 평정하도록 규정하고 있다.

따라서 인사의 평정은 위 관계 법령에 따라 실시되어야 할 것이므로, 다면평가제를 운영하도록 강제하는 것은 임용권의 행사에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

격무(기피)부서의 보직과 담당업무를 지정하여 인센티브(가점, 표창 등)을 적용하도록 하는 규정은 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

거) 양산시 협약 제48조, 마산시 협약 제47조, 진주시 협약 제50조, 거제시 협약 제50조

조합원 등이 상사로부터 받은 인권침해, 부당한 대우와 부패사항에 대하여 지방자치단체에게 청원하여 그 내용을 파악하여 조사결과를 통보하도록 하는 규정은 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

너) 마산시 협약 제42조 제1항 내지 제3항, 진주시 협약 제42조 제1항, 제2항, 거제시 협약 제43조 제1항, 제2항

지방공무원법 제29조의5에 의하면, 임용권자는 해당 기관의 직위 중 업무의 효율적인 처리를 위하여 해당 기관 내부 또는 외부의 공무원 중에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위를 공모직위로 지정하여 운영할 수 있고, 위 법규정의 위임을 받은 지방자치단체의 개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정에서는 임용권의 공모직위 지정, 선발, 임용절차, 임용방법, 보직관리 등에 관하여 규정하고 있다. 따라서 임용권자는 위 법령에 따라 직위공모제를 시행하여야 할 것인바, 위 단체협약 규정이 직위공모제를 시행하고, 그 세부운영사항을 조합 또는 노사협의회와 협의하여 정하도록 한 것은 위 관계 법령에 반할 뿐만 아니라 임용권의 행사에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수도 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

더) 거제시 협약 제7조 제5항

지방공무원 교육훈련법 제3조, 제4조의2는 지방자치단체의 장은 소속 지방공무원의 교육훈련을 위하여 필요한 시책을 수립·시행하고, 5년 단위의 교육훈련기본계획과 연도별 시행계획을 수립하도록 규정하고 있다. 따라서 위 단체협약 규정이 교육훈련 계획수립을 조합과 협의하고, 조합이 주관한 교육시간을 포함하도록 하는 것은 법령에 따른 지방자치단체의 권한을 부당하게 제한하는 것일 뿐 아니라 이는 공무원의 임용권의 행사 등 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

러) 따라서 이 사건 각 처분 중 양산시 협약 제23조(별지 1 기재 순번 8번), 마산시 협약 제22조(별지 2 기재 순번 6번), 진주시 협약 제22조(별지 3 기재 순번 7번), 거제시 협약 제20조(별지 4 기재 순번 7번)는 단체협약의 교섭대상이 된다고 할 것임에도 협약의 대상이 아니라고 판단하였으므로, 이 사건 각 처분 중 위 조항 부분은 위법하므로 원고의 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있고, 나머지는 이유 없다.

그렇다면, 이 사건 각 시정명령 중 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지는 이유 없어 이를 기각한다.

판사 이인형(재판장) 유환우 유상호