서울고등법원 2017. 5. 12. 선고 2012누11999 판결

원고

피고

을 제2호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 공무원 자격을 상실한 J 등 6명이 원고의 임원으로 활동하며 조합원 지위를 유지하여 피고가 원고에 대하여 법상 노동조합으로 보지 아니한다는 취지로 통보한 사실은 인정된다. 그러나 노동조합법에 의하여 설립신고증을 교부받은 노동조합이 피고의 위와 같은 통보에 따라 곧바로 단체협약을 체결할 권리를 상실한다고 단정하기는 어렵다. 또한 갑 제38호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합해 보면, 원고는 2010. 2. 23.부터 같은 달 24.까지 조합원 총투표를 실시하여 부당하게 해고된 자 등이 조합원 자격을 유지한다는 내용의 규약 제7조 제2항을 삭제하는 안건을 가결함으로써 현재는 6급 이하의 '공무원'만이 조합원이 될 수 있도록 규정하여 위 J 등 6명이 원고의 조합원 자격을 상실하였다. 따라서 원고의 지부와 각 지방자치단체장 사이에 체결된 이 사건 각 단체협약은 그 효력이 있으므로, 원고는 이 사건 각 시정명령에 대하여 취소를 구할 법률상 이익이 있다. 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자의 경우 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정함으로써 공무원인 근로자의 노동기본권에 대하여 헌법적 제한을 두고 있고, 노동조합법 제5조 단서는 공무원노동조합의 설립이나 가입에 관하여 따로 법률로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 이에 따라 제정된 공무원노조법은 노동기본권이 보장되는 공무원의 범위와 공무원노동조합의 설립 및 운영 등에 관한 사항을 정하면서, 그 제3조 제1항에서 공무원노조법에 따른 공무원노동조합의 조직·가입, 공무원노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 노동운동 등 공무 외의 집단 행위를 금지한 국가공무원법 및 지방공무원법을 적용하지 아니하도록 규정하고 있다. 이러한 헌법과 노동조합법, 공무원노조법 등 공무원의 노동기본권 관련 규정 내용을 종합하면, 공무원으로 조직된 근로자단체는 공무원노조법에 따라 설립된 공무원노동조합인 경우에 한하여 노동기본권의 향유 주체가 될 수 있다고 보아야 한다. 나아가 이는 기존 공무원노동조합이 신설합병 형태로 새로운 공무원노동조합을 설립하는 경우에도 마찬가지라고 할 수 있다. 따라서 기존 공무원노동조합은 합병결의 및 새로운 공무원노동조합 설립을 위한 결성·조직행위가 있었다는 사정만으로 당연히 소멸하는 것이 아니라, 공무원노동조합의 실체를 갖추어 공무원노조법에 따른 설립신고를 마침으로써 새로운 공무원노동조합으로 설립되는 때에 비로소 합병의 효력이 발생하여 소멸하게 된다. 이 경우 합병결의 및 새로운 공무원노동조합 설립을 위한 결성·조직행위가 이루어진 시점부터 새로운 공무원노동조합의 설립신고가 수리되는 시점까지 사이에 존재하는 기존 공무원노동조합은 소멸이 예정된 조직이어서 그 지위가 잠정적인 것이라고 할 수 있지만, 기존 법률관계를 정리·청산하는 데에 필요한 범위 내에서는 공무원노동조합으로 활동할 수 있다고 보아야 한다. 따라서 원고의 합병결의가 유효하고 이를 기초로 원고와 B노동조합, C노동조합이 통합하여 '통합된 A노동조합'의 조직을 갖추었다 하더라도, 새로 설립하려던 '통합된 A도동조합'의 설립신고가 수리되지 아니한 이상 합병의 효력이 발생하지 아니하였고, 비록 해산신고가 있었으나 이는 보고적인 것에 불과하여 실제로 합병의 효력이 발생하지 아니한 이상 해산의 효력이 발생한다고 할 수도 없으므로, 원고는 합병 결의에 의하여 소멸이 예정된 조직이기는 하지만 잠정적으로 공무원노동조합의 지위를 가지고 다른 사정이 없는 한 그 구성원들 역시 원고 소속 조합원의 지위를 잠정적으로나마 유지한다고 보아야 한다(대법원 2016. 12. 27. 선고 2011두921 판결 등 참조). 그러므로 기존 법률관계를 정리·청산하기 위하여 과거에 이루어진 이 사건 각 시정명령의 효력을 다툴 수 있으므로, 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.

원고의 주장요지 별지 1 내지 4 기재 각 조항에 대한 이 사건 각 시정명령은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

시정명령 사유가 공무원노조법 제10조 제1항 위반인 협약 법령·조례의 위임 없이 제정된 시장·군수의 규칙·규정은 취업규칙에 불과하여 단체협약 중 위 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 노동조합법 제33조 제1항에 따라 단체협약의 우선효가 인정된다. 그리고 법령·조례의 위임을 받아 제정된 시장·군수의 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 공무원노조법 제10조 제1항에 따라 효력이 없을 뿐 그것이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 따라서 이 부분 협약은 적법하다.

시정명령 사유가 공무원노조법 제8조 제1항 위반인 협약 이 부분 협약은 지방자치단체의 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항이기는 하지만 그것이 근무조건과 직접 관련된 사항에 해당하므로, 공무원노조법 제8조 제1항 단서에서 정한 교섭금지대상에 해당하지 않는다.

시정명령 사유가 노동조합법 제81조 제4호 위반인 협약 노동조합법 제81조 제4호의 취지는 조합의 자주성을 확보하고자 하는 데 있으므로, 실질적으로 조합의 자주성이 침해될 위험이 없다면 조합이 사용자 측으로부터 운영비, 관리비, 차량 등을 원조받더라도 이를 위 규정에 의하여 금지되는 행위로 볼 수 없다. 따라서 조합의 적극적인 요구로 체결된 이 부분 협약은 조합의 자주성을 해할 위험이 없으므로 노동조합법 제81조 제4호에 위반되지 않는다.

시정명령 사유가 지방공무원법 제48조 및 제55조 위반인 협약 적법하게 허용된 노동조합 활동과 관련하여서만 단체복을 착용할 수 있다는 내용이어서 일상적인 노동조합 활동에 포함되는 행위로 보아야 하고, 노동조합 활동을 직무수행과정이라고 볼 수 없기 때문에 위와 같은 행위는 성실의무, 품위유지의무위반이 아니다.

관계 법령 별지 5 관계 법령 기재와 같다.

판단 노동조합법 제31조 제3항에 따른 시정명령은 그 내용이 법령에 위반되는 단체협약에 대하여 할 수 있는데, 여기서 위법이란 노동관계 법령에 위반된 것에 한정되지 않고, 노동관계 법령 이외에도 단체협약의 성질상 또는 내용상 관련이 있는 모든 법령이 그 기준이 된다. 이하에서 이 사건 각 시정명령의 대상이 된 별지 1 내지 4의 '조문'란 기재 협약의 위법 여부에 관하여 차례대로 살펴보기로 한다.

공무원노조법 제10조 제1항 위반 여부에 관한 판단

관련 법리 구 지방자치법 제9조 제1, 2항(2011. 7. 14. 법률 제10827호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따르면, 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리하는데 그 사무는 법률에 반하지 않는 범위 내에서의 1 조례·규칙의 제정·개정·폐지 및 그 운영·관리, 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육, 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리, 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선 등 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무, 2 주민의 복지증진에 관한 사무, 3 사회복지시설의 설치·운영 및 관리, 4 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무 등이다. 구 지방자치법 제10조, 제11조에 따르면, 이와 같은 지방자치단체의 사무를 시·도·군·자치구 등 지방자치단체의 종류별로 정해진 기준에 따라 배분하되, 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우 외에는 1 외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무, 2 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무, 3 고도의 기술을 요하는 검사·시험·연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무 등 국가사무를 처리할 수 없다. 한편 위 법 제22조, 제23조, 제24조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있으며, 이러한 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반할 수 없다. 지방자치법의 위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 지방자치단체의 조례와 규칙은 법령에 의하여 지방자치단체의 사무로 지정된 사항들과 위임된 사항들을 처리하기 위하여 지방의회와 지방자치단체의 장에 의해 제정된 것으로서 그 규정의 성질에 따라 해당 지방자치단체와 공무원, 일반국민을 기속한다. 따라서 이러한 법령 또는 조례의 위임을 받아 제정된 자치단체규칙이나 규정은 당연히 단체협약에 우선하는 것이고, 단체협약이 시·구가 정한 규칙, 규정에 우선한다고 하는 것은 공무원노조법 제10조 제1항과 지방자치법령 등에 위배됨이 명백하다.

무안군 협약 제3조 제3항(별지 3, 순번 1), 전주시 협약 제3조 제3항(별지 4, 순번 1) (1) 위 협약규정은 시·군이 정한 규칙·규정이 법령·조례의 위임을 받아 제정된 것인지 여부를 불문하고 일률적으로 위 각 협약이 정한 기준에 의하여 위 규칙 규정의 효력이 배제됨을 규정한 것이다. 따라서 위 협약규정은 앞에서 본 바와 같이 관계 법령 등에 반하여 위법하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고는 공무원노조법 제10조 제2항과 공무원노조법 시행령 제10조가 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정하는 내용으로 단체협약으로서의 효력을 가지지 못하는 경우 정부교섭대표에게 성실노력의무 및 단체협약 이행통보의무를 부과하고 있으므로, 피고로서는 공무원노조법 제10조 제1항에 해당한다는 이유로 이 부분 조항을 위법하다고 볼 것이 아니라 정부교섭대표에게 위와 같은 성실노력의무 및 단체협약 이행통보의무가 있음을 고지하는 것으로 충분하다거나 적어도 법령·조례의 위임을 받아 제정된 것이 아닌 규칙, 규정에 대하여는 단체협약의 우선효를 인정할 수 있으므로 법령·조례의 위임 여부를 불문하고 일괄하여 위 조항을 위법하다고 판단한 것은 잘못이라고 주장한다. 그러나 공무원노조법 제10조 제1항의 규정취지는 공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분이 국회 또는 지방의회에서 법률, 예산 또는 조례의 형태로 결정되므로, 그 범위 내에 속하는 한 정부 또는 지방자치단체와 공무원노동단체 간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 할 수 없기 때문에 노사 간 합의로 체결된 단체협약이라 하더라도 법률·예산 또는 조례 및 그의 위임에 따르거나 그 집행을 위한 명령·규칙에 규정되는 내용보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없다는 데에 있다[헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2005헌마971, 1193, 2006헌마198(병합) 전원재판부 결정 참조]. 따라서 공무원노조법 제10조 제2항, 공무원노조법 시행령 제10조를 들어 위 각 협약 조항의 위법 판단이 잘못되었다고 보기 어렵다. 또한 원고의 주장에 의하더라도 단체협약이 법령·조례의 위임을 받아 제정된 규칙, 규정에 우선할 수 없음에도 이와 달리 위 각 협약 조항이 법령·조례의 위임 여부를 불문하고 규칙, 규정에 우선한다고 규정하고 있으므로 적어도 그 부분에 한하여는 공무원노조법 제10조 제1항을 정면으로 위반하여 위법함이 명백한 이상, 피고로서는 해당 단체협약 규정의 해석을 전제로 관련 조항의 일부 시정을 명할 수는 없는 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

공무원노조법 제8조 제1항 위반 여부에 관한 판단

관련 법리 공무원노조법 제8조 제1항 단서, 위 법 시행령 제4조 제1항에 따르면, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 1 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항, 2 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항, 3 기관의 조직 및 정원에 관한 사항, 4 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항, 5 행정기관이 당사자인 쟁송에 관한 사항, 6 기관의 관리·운영에 관한 그 밖의 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다. 이러한 공무원노조법 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항이 단체교섭의 대상이 되려면 그 자체가 공무원이 공무를 제공하는 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련된 것이어야 하고(대법원 2014. 12. 11. 선고 2010두5097 판결, 헌법재판소 2013. 6. 27. 선고 2012헌바169 결정 참조), 이 경우에도 기관의 본질적·근본적 권한을 침해하거나 제한하는 내용은 허용되지 아니한다(대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 등 참조).

안양시 협약 제14조 제1, 2항(별지 1, 순번 3), 전주시 협약 제18조(별지 4, 순번 4) (1) 지방공무원법 제6조, 제30조의5, 구 지방공무원 임용령(2009. 9. 21. 대통령령 제2735호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조, 제7조의2, 제26조, 제27조에 따르면, 지방자치단체의 장은 지방공무원법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한이 있는데, 법령에서 따로 정하는 경우 외에는 소속 공무원의 직급과 직종을 고려하여 그 직급에 상응하는 일정한 직위를 부여하고, 소속 공무원을 보직할 때에는 해당 공무원의 전공분야·훈련·근무경력·전문성 및 적성 등을 고려하여 임용권자가 제정한 보직관리기준에 따라 적격한 직위에 임용하며, 위 임용령에 정한 전보임용의 원칙과 전보제한의 원칙을 준수하여 전보를 실시하도록 규정하고 있다.

안양시 협약 제14조 제2항은 조합의 임원에 대한 징계에 관한 것으로 근무조건과 직접 관련이 있다고 볼 수 없다. 나머지 각 협약 규정은 조합의 임원 등의 전보인사에 관한 것으로, 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항은 그 내용 자체가 근무조건과 직접 관련되어야만 단체교섭의 대상이 될 수 있고, 이 경우에도 기관의 본질적·근본적 권한을 침해하는 것은 허용될 수 없다는 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 노동조합의 임원 등에 대한 인사가 조합원의 근무조건과 직접 관련이 있다고 하기는 어려운데다가, 사전협의라는 필수적인 절차에 의하여 안양시장과 전주시장의 인사권 행사가 본질적으로 제한될 가능성도 있는 만큼, 위 각 협약 규정과 같은 내용은 원칙적으로 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

안양시 협약 제29조(별지 1, 순번 4), 전주시 협약 제73조(별지 4, 순번 13) 행정감사규정 제1조, 제3조 제1항, 제13조, 행정안전부 행정감사규칙 제8조, 제10조, 제13조 등에 따르면, 지방자치단체의 집행기관이 당해 기관 또는 그 하급기관에 대하여 실시하는 감사의 방침, 기준과 방법은 위 규정과 규칙에 의하여야 하고, 감사의 중복을 방지하기 위한 조정·통제는 위 규정에 정한 바에 따르되, 감사기관은 당해 행정기관이나 다른 행정기관이 이미 감사한 사항에 대하여는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 다음 감사대상에서 제외할 수 있으며, 필요한 경우에는 이미 실시한 감사결과보고서를 적극 활용하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 이 부분 협약 규정이 감사의 방침, 방법, 중복감사의 방지 등에 관한 규정을 둔 것은 위 관계법령에 규정되어야 할 감사권한을 제한하는 것일 뿐 아니라 위 사항은 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

안양시 협약 제31조, 제41조(각 별지 1, 순번 5, 8), 무안군 협약 제39조 제1항, 제46조 제1항, 제2항(각 별지 3, 순번 13, 15) 지방공무원법 제7조, 구 지방공무원 임용령 제9조의2에 따르면, 임용권자는 위원 7명 이상 9명 이하로 구성된 인사위원회를 두고, 인사행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원을 임명하거나 위촉하되, 여성위원을 1명 이상, 해당 지방의회에서 추천한 위원을 1명 포함하여야 하며, 그 밖에 위원회의 구성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이 부분 협약 규정이 인사위원회 위원의 위촉에 관한 규정을 둔 것은 위 관계법령 또는 그 위임을 받은 조례 등에 규정되어야 할 내용이거나 관계규정상 인사위원회의 권한을 침해하는 규정이어서 위 사항은 임용권자의 인사권 행사의 절차에 관한 사항이고 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어렵다.

안양시 협약 제38조(별지 1, 순번

지방공무원법 제30조의2 제2항, 구 지방공무원 임용령 제27조의5에 따르면, 시·도지사는 해당 지방자치단체 및 관할 구역의 지방자치단체 간에 인사교류가 필요하다고 인정하면 해당 시·도에 두는 인사교류협의회에서 정한 인사교류 기준에 따라 인사교류안을 작성하여 관할 구역의 지방자치단체의 장에게 인사교류를 권고할 수 있고, 이 경우 해당 지방자치단체의 장은 정당한 사유가 없으면 인사교류를 하여야 한다고 규정하고 있다. 위 관계규정을 종합하면, 경기도 관할 구역 내의 지방자치단체 간의 인사교류는 위 관계법령 등에서 규정된 내용에 따라 실시되어야 하고, 이 부분 안양시 협약은 임용권의 행사에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

안양시 협약 제39조(별지 1, 순번 7), 무안군 협약 제48조 제1항 내지 제3항(별지 3, 순번 17) 지방공무원법 제29조의5에 따르면, 임용권자는 해당 기관의 직위 중 업무의 효율적인 처리를 위하여 해당 기관 내부 또는 외부의 공무원 중에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위를 공모직위로 지정하여 운영할 수 있고, 위 법 규정의 위임을 받은 지방자치단체의 개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정에서는 임용권의 공모직위 지정, 선발, 임용절차, 임용방법, 보직관리 등에 관하여 규정하고 있으므로, 임용권자는 위 법령에 따라 직위공모제를 시행하여야 한다. 이 부분 협약 규정이 직위공모제를 시행하고, 그 세부운영사항을 조합과 반드시 협의하여 정하도록 한 것은 법령 또는 법령의 위임을 받아 규정되어야 할 내용에 해당하여 단체협약으로서의 효력을 가지지 않을 뿐 아니라 위 사항은 임용권의 행사에 관한 본질적 침해에 해당하는 것으로 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수도 없다.

안양시 협약 제42조 제2항, 제4항(별지 1, 순번 9), 달성군 협약 제17조, 제19조, 제20조 제1항, 제2항(별지 2, 순번 6~8), 무안군 제36조 제2항, 제3항(별지 3, 순번 11) 지방공무원법 제2조, 제4조, 구 지방공무원 임용령 제3조에 따르면, 일반직 공무원은 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며 직군·직렬별로 분류되는 공무원이고, 기능직 공무원은 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원으로서 그 직종이 다르고, 일반직 공무원은 1급부터 9급까지, 기능직 공무원은 기능 1급부터 기능 10급까지로 그 계급이 구분되며 직급도 다르게 규정되어 있으므로, 일반직 공무원과 기능직 공무원에 대한 처우 및 일반직 공무원 중 직렬에 따른 공무원의 처우는 위 법률에 따라 각각 달리 시행된다. 이 부분 협약 규정은 일반직과 기능직의 동일직급 예우, 기능직의 직급을 일반직에 준하여 상향, 기능직의 일반직 전환·특채, 기능직에 대한 상훈기회부여·직책부여·정원비율 조정, 세무·사회복지 직렬의 승진임용 및 인사교류, 업무분장 등 공무원의 신분과 임용에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 또한 갑 제19호증의 기재만으로는 이 부분 협약 규정이 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기 어려우며 달리 이를 인정할 증거도 없다.

안양시 협약 제67조 제1항, 제2항(별지 1, 순번 10), 무안군 협약 제39조 제3항, 제65조 제1항(별지 3, 순번 13, 19) 위 각 협약 조항은 주요부서에 여성공무원이 확대배치되도록 하고 민원 부서 등에 여성 비율이 편중되지 않도록 하는 내용을 규정하고 있다. 공무원의 부서 인력배치 등은 구체적인 임용권의 행사에 속하는 사항이고, 이와 같은 사항이 설령 지방공무원 균형인사 운영지침 등에 부합한다고 하더라도 관련 법리에서 설시한 공무원의 근무조건과 직접적인 관련이 있다고 보기 어려운 이상 단체협약의 대상으로 삼을 수 없다.

달성군 협약 제3조, 제44조, 제57조(별지 2, 순번 1, 12, 16), 무안군 협약 제68조(별지 3, 순번 20) 구 지방자치법 제9조 제2항 제1호 나목, 제22조, 제23조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있으므로, 지방자치단체 소속 공무원의 근무조건이나 사회·경제적인 지위, 조직·직제개편 사항을 조례 또는 규칙으로 제·개정할 수 있다. 비록 조례의 제·개정 대상이 공무원의 근무조건이나 사회·경제적인 지위에 관련된 사항이라고 하더라도 조례의 제·개정이 법령의 위임이나 제약에 따른 것일 경우에는 그 제·개정사항 자체가 근무조건에 관한 것이라고 할 수 없을 뿐 아니라 조례·규칙의 제·개정 절차 또는 그 제·개정을 위한 심의 절차 자체는 정책결정사항 또는 기관의 관리운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것은 아니므로(공무원 조직개편, 정원축소, 기구축소 등 역시 마찬가지이다) 교섭대상이 아니다. 또한 갑 제3호증의 3, 4, 갑 제11호증의 3, 4의 각 기재만으로는 이 부분 협약 규정이 공무원의 근무조건과 관련된 것이라는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 또한 지방자치단체장은 조례의 위임에 따른 규칙을 제·개정할 권한이 있을 뿐 조례개정권한을 보유하고 있지는 아니하다. 그럼에도 무안군수에게 내부고발자에 대한 비밀엄수의무 적용을 배제하도록 하는 내용의 조례개정의무를 부과한 무안군 협약 제68조 제4항 규정은 무안군수의 권한범위를 넘어서는 내용이어서 이를 단체협약의 대상으로 삼을 수 없고, 위와 같은 내용이 근로조건과 직접 관련이 있다고 보이지도 아니한다.

달성군 협약 제4조 제5항, 제7조 제6항(별지 2, 순번 2,

위 각 협약 조항은 관련 부서장 등이 단체협약이행의무를 고의로 해태하거나 노동조합활동을 저해하는 당사자에 대하여 군수가 징계요구를 하여야 한다는 내용을 규정하고 있다. 그러나 설령 관련 부서장 등에게 단체협약을 이행하여야 할 의무가 있고 적법한 노동조합 활동을 저해하여서는 아니될 의무가 있다고 하더라도, 공무원의 비위행위에 대한 임용권자의 징계처분은 임용권자가 관계 법령에 따라 그 권한과 책임으로, 행하는 구체적인 임용권 행사에 관한 사항이고, 해당 비위행위자에 대한 징계여부가 공무원의 근로기준에 직접적인 관련이 있다고 보기 어렵다. 또한 위 각 협약 조항들은 위 각 비위행위에 대하여 군수가 의무적으로 징계요구를 하여야 하는 것으로 규정하고 있어 군수의 징계권 행사에 관한 권한을 본질적으로 침해하는 규정으로 판단된다. 따라서 이와 같은 사항을 단체협약의 대상으로 삼을 수 없다.

달성군 협약 제15조 제1항, 제2항, 제16조(별지 2, 순번 4, 5), 무안군 협약 제38조 제3, 6, 8항, 제45조(별지 3, 순번 12, 14) 지방공무원법 제6조, 제26조, 제27조, 제30조의5, 제38조, 제39조, 구 지방공무원임용령 제7조, 제7조의2, 제26조, 27조에 따르면, 지방자치단체의 장은 지방공무원법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 신규임용, 승진임용, 휴직, 면직, 전직, 전보와 징계를 하는 권한이 있는데, 법령에서 따로 정하는 경우 외에는 소속 공무원의 직급과 직종을 고려하여 그 직급에 상응하는 일정한 직위를 부여하고, 직위의 직무요건과 경력, 학력, 전공분야, 교육훈련, 정책 판단 또는 업무추진능력 등의 인적 요건을 종합적으로 고려하여 보직관리 기준에 따라 적재적소에 소속 공무원을 임용 및 보직하도록 규정하고 있다. 위 규정들에 의하면, 소속 공무원에 대한 임용·승진·전보·조직개편 등은 각 지방자치단체의 장이 법령에 의하여 부여받은 인사권의 내용에 속하는 것으로 지방공무원법 등 관계법령에서 정한 기준에 따라 위임을 받아 제정한 보직관리 기준 등에 의하여 실시되어야 할 것이다. 따라서 지방자치단체의 장으로 하여금 인사 및 인사제도의 시행에 조합의 의견을 반영하고, 연초 인사계획 수립시 조합과 협의하고 성과상여금 관련 평가의 인사반영을 금지하며, 복수직렬에 대한 인력배치시 소수직렬이 소외되지 않도록 하여야 하는 등의 위 각 협약 조항은 법령 또는 법령의 위임을 받아 규정되어야 할 인사권을 제한할 뿐만 아니라 위 사항들은 임용권의 구체적 행사에 관한 것으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어렵다.

달성군 협약 제28조, 제30조, 제46조(별지 2, 순번 9, 10, 14), 무안군 협약 제25조, 제70조(별지 3, 순번 6, 21) 구 지방자치법 제9조 제2항 제1호 마·사목, 지방재정법 제33조 내지 제50조, 지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙에 따르면, 지방자치단체는 소속 공무원의 인사·후생복지사무, 예산의 편성·집행사무를 담당하는데, 지방자치단체의 장이 예산을 편성하고 집행할 때에는 위 지방재정법 규정과 위 규칙에 정한 바에 따라야 한다. 따라서 이에 관하여 달성군 및 무안군 협약이 예산편성절차, 방법, 예산집행방법 및 집행 후 업무추진비 공개에 관한 규정 등을 둔 것은 지방자치단체의 장과 지방의회의 예산에 관한 법령상의 권한을 제한하는 것으로서 비록 그 예산의 내용이 공무원의 보수와 복리후생에 관련된 것이라 하더라도 예산편성 자체는 정책결정에 관한 사항 또는 기관의 관리·운영사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것은 아니므로 교섭대상이 아니다(갑 제21, 22호증의 각 기재만으로 기관장의 업무추진비, 정원가산금 등이 단체교섭의 대상이 된다고 인정하기에 부족하다).

달성군 협약 제39조 제1항, 제2항(별지 2, 순번 11), 무안군 협약 제29조 제1, 2, 3항, 제5항, 제35조 제5항(별지 3, 순번 9, 10), 전주시 협약 제23조 제1, 2항(별지 4, 순번 7) 지방공무원법 제49조, 제59조, 지방공무원 복무규정 제1조의2, 제3조, 제4조에 따르면, 지방자치단체장은 공무수행상 필요하다고 인정하는 때에는 소속 공무원에게 근무시간외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있고, 직무의 성질·지역 또는 기관의 특수성에 의하여 필요하다고 인정하는 때에는 근무시간 또는 근무일을 변경할 수 있으며, 소속 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종하고 준수하여야 할 의무가 있으므로, 지방자치단체장은 소속 공무원에 대하여 직무명령으로써 휴일에 외부기관 주관 행사의 참석을 명령할 수 있다. 그런데 위 각 협약 규정은 지방자치단체가 실시하는 행사시 원칙적으로 안내도우미 등을 외부위탁하거나 최소화하고, 불가피한 경우 인력동원을 하더라도 노동조합과 "사전 합의" 또는 "사전 협의 후 실시하거나 기관주관 행사에 자율적으로 참석한다고 규정하고 있어 이는 위 관계법령상 지방자치단체장의 직무명령 발령권 및 소속 공무원의 직무명령 복종의무에 반할 뿐 아니라 직무명령 발령권에 대한 본질적인 제한에 해당하고, 그와 같은 합의 내지 협의 자체가 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어럽다(갑 제40호증, 갑 제41호증의 1 내지 3, 갑 제42호증의 1, 2의 각 기재만으로 위 각 협약 규정 내용이 근무조건과 직접 관련성이 있다고 인정하기에 부족하다).

달성군 협약 제45조(별지 2, 순번 13), 무안군 협약 제27조(별지 3, 순번 8), 전주시 협약 제33조 제2, 3, 4항(별지 4, 순번 8) (1) 달성군 협약 제45조 지방자치단체로 하여금 행정의 질을 제고하기 위해 불필요한 회의, 보고, 서류를 간소화하고 칼라인쇄를 자제하는 등의 규정은 기관의 관리·운영에 관한 사항이기는 하나 근무조건과 직접 관련이 있는 사항이라고 할 것이므로, 교섭대상이 된다.

무안군 협약 제27조, 전주시 협약 제33조 제2, 3, 4항 조합원의 "노동조건에 영향을 미치는 행정혁신 제도 및 업무 전반"에 관하여 이를 추진할 경우 노동조합과 "사전 협의"하도록 하는 것은 근무조건과 직접관련성이 있는 경우에만 기관의 관리·운영에 관한 사항을 단체협약의 대상으로 삼을 수 있도록 규정한 공무원노조법 제8조 제1항에 위배되는 것으로 판단된다.

무안군 협약 제27조, 전주시 협약 제33조 제2, 3, 4항 조합원의 "노동조건에 영향을 미치는 행정혁신 제도 및 업무 전반"에 관하여 이를 추진할 경우 노동조합과 "사전 협의"하도록 하는 것은 근무조건과 직접관련성이 있는 경우에만 기관의 관리·운영에 관한 사항을 단체협약의 대상으로 삼을 수 있도록 규정한 공무원노조법 제8조 제1항에 위배되는 것으로 판단된다. 또한 지방자치단체장이 각 부서의 언론홍보 실적 등을 평가하거나, 지방의회의 자료제출 요구시 자료제출 여부를 결정하는 것은 원칙적으로 지방자치단체장의 기관관리·운영에 관한 사항이거나 지방자치단체장이 관계법령에 따라 지방의회와의 관계를 고려하여 결정하여야 하는 문제이고 이와 같은 사항이 근무조건과 직접 관련이 있는 사항이라고 할 수 없으므로, 단체교섭의 대상이 된다고 볼 수 없다(갑 제39호증의 1 내지 6의 각 기재만으로 행정혁신 제도가 근무조건과 직접 관련성이 있다고 인정하기에 부족하다).

무안군 협약 제12조 조합원의 복무관리 차원에서 근무시간 중 특정 인터넷 홈페이지에 대한 접속을 차단하는 것은 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하고, 특정 홈페이지에 대한 인터넷 접근 차단 여부가 조합원의 근무조건과 직접 관련되어 있다고 보이지도 않는다. 갑 제23호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면 일부 지방자치단체가 노동조합 홈페이지 접속을 차단하였던 사실이 인정되나, 위 인정사실만으로 차단 홈페이지의 대상, 기간 등 세부사항 전반에 관하여 노동조합과 합의하여야 한다는 내용이 조합원의 근무조건과 직접 관련성을 가진다고 보이지 아니하고, 오히려 지방자치단체의 기관관리·운영에 관한 권한을 과도하게 침해하는 내용으로 판단된다.

위 협약 조항은 기관에서 진행하는 확대 간부회의에 대하여 참관 및 공개를 원칙으로 한다고 규정하고 있는데, 확대 간부회의의 공개 여부는 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하고, 확대 간부회의의 공개여부가 원고 조합원인 공무원의 근로조건과 직접 관련성이 있다고 보이지도 아니하는바, 교섭대상이 될 수 없다.

위 각 협약 조항은 기관이 사업소 등의 운영시간을 변경함에 있어 노동조합과 사전협의를 하여야 하고, 도서관, 동물원 등 연중 개방 시설에 대하여 연 2회 휴관계획을 수립하여 실시한다고 규정하고 있다. 그러나 사업소의 운영시간 변경 또는 도서관 등 휴관여부는 단체장이 관련법령에 따라 그 권한과 책임으로 결정해야 하는 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하는데, 이와 같은 사항에 대하여 노동조합과 사전협의를 한다거나 연 2회 휴관하여야 한다는 것은 단체장의 권한의 본질적 침해에 해당하고 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 볼 수도 없다.

단체장이 기관의 업무 중 일부를 민간업체에 위탁하는 것은 기관의 관리·운영에 관한 사항으로 판단되고, 기계적 업무 등을 민간업체에 위탁하는 것이 조합원들의 근무조건과 직접적인 관련이 있다고 보이지도 않으므로, 위와 같은 사항이 단체교섭의 대상이 된다고 볼 수 없다.

지방공무원법 제79조는 지방자치단체의 장은 공무원으로서 직무에 특히 성실하거나 사회에 공헌한 공적이 뚜렷한 사람에게는 조례로 정하는 바에 따라 표창을 행하도록 규정하고 있고, 위 법규정의 위임을 받아 제정된 전주시 포상조례에서 포상권자, 포상의 종류, 포상방법, 포상절차 등을 규정하고 있는바, 포상은 위 법령 및 위 법령의 위임을 받은 조례의 규정에 따라 시행되어야 할 것으로서 위 전주시 협약 조항은 법령 및 위 법령의 위임을 받은 조례에 규정되어야 할 내용에 해당한다. 또한 대통령, 국무총리 표창은 단체장이 행하는 표창이 아니어서 단체장의 권한 범위 내에 있는 사항이라고 보이지 아니하고, 위 사항이 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없다.

노동조합법 제81조 제4호 위반 여부에 관한 판단

관련 법리 부당노동행위를 할 수 없도록 정한 노동조합법 제81조는 제4호 본문에서 '근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위'를 금지하되, 그 단서에서 '근로자가 근로시간 중에 제24조 제4항에 따른 활동을 하는 것을 사용자가 허용하는 행위, 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공'은 예외적으로 허용하고 있다. 한편 위 규정은 노동조합법 제24조와 관련된 부분을 제외하고는 공무원노조법 제17조 제2항에 따라 공무원노동조합에도 적용된다. 사용자의 노동조합 운영비에 대한 원조행위 등을 금지함으로써 노동조합이 사용자에게 경제적으로 의존하거나 어용화되는 것을 막고 노동조합의 자주성을 확보하는 데에 그 목적이 있는 위 규정의 내용 및 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받은 경우에는 노동조합으로 보지 않도록 한 노동조합법 제2조 제4호 (나)목을 비롯한 관련 노동조합법 규정의 입법 취지와 내용을 종합하여 보면, 노동조합법 제81조 제4호 단서에서 정한 행위를 벗어나서 주기적이나 고정적으로 이루어지는 운영비 원조행위는 노동조합의 자주성을 잃게 할 위험성을 지닌 것으로서 노동조합법 제81조 제4호 본문에서 금지하는 부당노동행위라고 해석되고, 비록 그 운영비 원조가 노동조합의 적극적인 요구 내지 투쟁으로 얻어진 결과라 하더라도 이러한 사정만을 가지고 달리 볼 것은 아니다(대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 등 참조).

안양시 협약 제12조 제2항, 제13조 제1항(별지 1, 순번 1, 2), 무안군 협약 제15조 제1항, 제24조 제2항(별지 3, 순번 4, 5), 전주시 협약 제14조, 제15조 제1, 2항(별지 4, 순번 2, 3) (1) 안양시 협약 제12조 제2항은 '시는 예산의 범위 내에서 조합사무실의 각종 집기(전화, 컴퓨터, 팩시밀리, 각종 비품, 통신, 청내 통신망, 방송) 등의 이용편의를 제공하며 관리유지비를 부담한다. 다만, 신규 및 변경 설치할 경우 관련부서와 협의를 하여야 하며, 조합에서 설치한 통신망 등 각종 시설장비의 관리유지비는 조합이 부담한다.'고 규정하고 있다. 그리고 안양시 협약 제13조 제1항은 '시는 조합의 자체행사, 재해복구 활동 등 조합 활동에 필요한 차량을 요청할 경우 차량을 제공한다.'고 규정하고 있다. 먼저, 위 협약 제12조 제2항은 비록 안양시가 제공할 집기의 대상을 전화, 컴퓨터, 팩시밀리, 통신, 청내 통신망, 방송으로 일부 제한하는 규정을 두었지만 그와 함께 제공할 대상에 "각종 집기 등"과 "각종 비품"의 규정을 둠으로써 노동조합이 사용자로부터 최소한의 규모의 노동조합사무소와 함께 통상 비치되어야 할 책상, 의자, 전기시설 등의 비품과 시설을 제공받는 것을 넘어서서 안양시로 하여금 노동조합 활동에 필요한 시설과 비품 일체를 지원하도록 의무를 지우는 내용으로 되었다고 해석된다. 따라서 위 단체협약 조항은 앞에서 본 법리에 비추어 볼 때, 노동조합법 제81조 제4호 단서에 의하여 허용되는 범위를 넘는 운영비 원조행위를 내용으로 하는 것으로, 같은 조 본문이 정한 부당노동행위에 해당한다. 다음으로, 차량 제공에 관하여 살펴보면, 위 협약 제13조 제1항은 비록 "조합이 자체행사, 재해복구 등"이라는 제한적인 문구를 두기는 하였으나 이는 예시적인 조항이라 볼 것이므로, 조합이 조합 활동에 필요하다고 요청하는 경우에는 안양시에 차량을 제공할 의무를 지우는 내용으로 해석된다. 그런데 사용자에게 예외적으로 조합에 제공하는 것이 허용되는 노동조합법 제81조 제4호 단서에서 규정하고 있는 최소한의 규모의 노동조합사무소와 함께 통상 비치되어야 할 책상, 의자, 전기시설 등의 비품과 시설에 차량까지 포함된다고 보기는 어렵고, 특별히 차량의 제공이 필요한 경우가 있다고 하더라도 앞에서 본 바와 같이 위 협약 조항은 포괄적으로 조합 활동에 필요한 경우 차량을 제공할 의무를 부담하는 것이므로, 노동조합법 제81조 본문에서 금지하고 있는 부당노동행위에 해당한다.

무안군 협약 제15조 제1항은 '기관은 조합이 자체 행사, 재해복구 등 조합 활동에 필요한 관용차량을 요청할 경우 사전 협의하여 제공한다.'고 규정하고, 제24조 제2항은 '조합의 활동과 관련하여 관용차량 배차신청을 할 경우 우선 지원한다.'고 규정하고 있다. 비록 협약 제15조 제1항에서 조합이 자체 행사, 재해복구 등 조합 활동에 필요한 관용차량을 요청할 경우 사전 협의하여 제공한다고 규정하여 차량 제공의 범위를 제한하였다고 해석될 여지가 있지만 앞에서 본 바와 같이 "자체 행사, 재해복구 등"의 문구는 예시적인 조항이라 할 것이고, 제24조 제2항에서 조합의 활동과 관련하여 관용차량을 배차신청할 경우 우선 지원하도록 규정함으로써, 무안군은 조합이 조합의 활동과 관련하여 관용차량을 요청할 경우 우선하여 지원할 의무를 지우는 내용으로 해석된다. 따라서 위 협약 규정은 앞에서 본 바와 같이 노동조합법 제81조 제4호 단서에 의하여 허용되는 범위를 넘는 운영비 원조행위를 내용으로 하는 것으로 같은 조 본문이 정한 부당노동행위에 해당한다.

전주시 협약 제14조는 '시는 조합사무실의 각종 집기(전화, 컴퓨터, 팩시밀리, 각종 비품, 통신, 청내 통신망, 방송) 등의 이용편의를 제공하며 관리유지비를 부담한다.'고 규정하고, 제15조 제1항은 '시는 조합의 행사, 재해복구, 교육, 회의 등 조합 활동에 필요한 차량과 청사 내의 시설 및 비품을 이용할 수 있도록 한다.'고 규정하며, 같은 조 제2항은 '시는 조합의 원활한 조합 활동을 보장하기 위하여 전용차량(9인승) 1대를 지원하고, 차량운행에 필요한 보험·제세공과금 등을 부담한다.'고 규정하고 있다. 위 협약 제14조는 앞에서 본 바와 같이 노동조합법 제81조 제4호 단서에 의하여 허용되는 범위를 넘는 운영비 원조행위를 내용으로 하는 것으로서 같은 조 본문이 정한 부당노동행위에 해당하고, 위 협약 제15조 제2항은 전주시에 조합에 전용차량(9인승) 1대를 고정적으로 지원하고, 차량운행에 필요한 보험·제세공과금 등을 부담하도록 하고 있으므로, 노동조합법 제81조 제4호 단서에 의하여 허용되는 범위를 넘는 운영비 원조행위로서 부당노동행위에 해당한다. 또한 위 협약 제15조 제1항의 차량의 경우에도 앞에서 본 바와 같이 부당노동행위에 해당한다.

무안군 협약 제50조(별지 3, 순번

지방공무원 교육훈련법 제3조, 제4조의2는 지방자치단체의 장은 소속 지방공무원의 교육훈련을 위하여 필요한 시책을 수립·시행하고, 5년 단위의 교육훈련기본계획과 연도별 시행계획을 수립하도록 규정하고 있다. 따라서 위 단체협약 규정이 교육훈련 계획수립을 조합과 협의하고, 조합이 주관한 교육시간을 포함하도록 하는 것은 법령에 따른 지방자치단체의 권한을 부당하게 제한하는 것일 뿐 아니라 이는 공무원의 임용권의 행사 등 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 또한 노동조합 주관 교육에 소요되는 강사수당을 기관에서 지원한다는 내용 역시 앞서 살펴본 바와 같이 조합원 교육을 기관의 상시학습 교육시간으로 인정할 수 없는 이상 사실상 조합의 운영에 필요한 경비를 제공하는 것으로 판단되는바 노동조합법 제81조 제4호에 위반되는 것으로 봄이 옳다.

지방공무원법 제48조, 제55조 위반 여부에 관한 판단(별지 3, 순번

노동기본권의 주체가 되는 공무원노조 및 그 조합원에 대하여 단결권, 단체교섭권 외에 단체행동권까지 보장할 것인지를 정함에 있어서는 공무원의 지위 및 특성, 단체행동권까지 인정할 경우에 예상되는 부작용 등을 종합적으로 고려하여야 할 것인데, 공무원노조법 제11조는 노동조합과 그 조합원은 파업·태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니된다고 규정하여 공무원의 단체행동을 금지하고 있고, 공무원이 단체행동을 통하여 공무원 집단의 이익을 대변하는 것은 국민 전체에 대한 봉사자(헌법 제7조 제1항)로서의 공무원 지위와 특성에 반하여 공무원의 성실한 직무수행의무(국가공무원법 제56조, 지방공무원법 제48조), 품위유지의무(국가공무원법 제63조, 지방공무원법 제55조) 등을 위반하는 것이고, 지방공무원 복무규정 제1조의3에서는 공무원은 근무 중 그 품위를 유지할 수 있는 단정한 복장을 착용하여야 하며, 직무를 수행할 때 근무기강을 해치는 정치적 주장을 표시 또는 상징하는 복장을 하거나 관련 물품을 착용해서는 안된다고 규정하고 있다. 위 법리에 비추어 볼 때, 위 협약규정은 공무원의 근무시간 중의 노동조합활동과 관련하여 단체복을 착용할 수 있도록 하는 것으로서 위 법률규정상 금지되는 공무원의 단체행동에 해당할 여지가 있으며, 공무원 집단의 이익을 대변하기 위한 행동으로서 공무원의 성실한 직무수행의무, 품위유지의무 등에 반하여 위법하다.