서울고등법원 2024. 2. 1. 선고 2022누793 판결

처분권한의 부존재 등

보조금법 제33조의2 제1항에 의하면 이 사건에 있어 제재부가금의 부과 및 징수는 중앙관서의 장인 고용노동부장관의 권한에 해당하고, 관계 법령에 의하더라도 이 사건 처분인 제재부가금 처분을 피고(각급 지방고용노동청장)에게 위임하도록 하는 규정은 존재하지 않는다. 따라서 피고가 적법하게 권한의 위임을 받아 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

설령 피고가 내부위임에 따라 이 사건 처분을 한 것이라 하더라도, 피고가 아닌 고용노동부장관의 명의로 처분이 이루어져야 하므로, 이러한 점에서도 이 사건 처분은 위법하다.

재량권 일탈·남용

피고에게 이 사건 처분 권한이 있는지 여부 등에 관한 판단

관련 법리

구체적 판단

보조금법이 처분의 직접적인 권한 규정 내지 위임 규정이 될 수 있는지 여부

이 사건 처분의 근거법률인 보조금법 제33조의2 제1항은 제재부가금 부과 및 징수 권한이 중앙관서의 장에게 있는 것으로 규정하고 있다. 이 사건에서 이 사건 처분 권한을 갖는 행정기관은 고용노동부장관이다(보조금법 제2조 제7호, 국가재정법 제6조 제2항, 정부조직법 제2조 제2항, 제26조 제1항 제14호). 한편, 보조금법 제38조는 보조금의 교부 및 관리 등에 관한 중앙관서의 장의 사무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 소속 관서의 장에게 위임할 수 있다고 정하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 보조금법 시행령 제17조는 중앙관서의 장은 제1 내지 7호에 해당하는 사무 중 해당 중앙관서의 장이 정하여 고시하는 사무를 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 것으로 정하고 있다. 그런데 위 각 호의 사무에 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금의 부과는 규정되어 있지 않다. 보조금법 시행령 제17조 제6호에서는 중앙관서의 장은 소속 관서의 장 등에게 “법 제31조에 따른 보조금의 반환에 관한 처분”에 해당하는 사무를 위임할 수 있는 것으로 정하고 있을 뿐이다.

피고는 ‘제재부가금 부과 처분은 보조금 반환 처분에 연속하여 이루어지는 처분이므로, 보조금법 시행령 제17조 제6호에 따라 피고가 이 사건 처분(제재부가금 부과 처분)을 할 수 있다.’라고도 주장한다.

그러나 이 사건 처분(제재부가금 부과 처분)은 국민의 권리를 제한하는 침익적 처분이므로, 그 위임에 관한 규정 역시도 엄격히 해석할 필요가 있고 그 문언의 범위를 벗어나 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하여서는 아니 된다. 더욱이 보조금법 시행령 제17조에서는 하부행정기관 등에 대한 사무의 위임범위를 규율하면서, 각 위임하는 사무의 근거규정과 구체적인 내용을 명확히 표시하고 있으며, 그 문언·형식·체계 등에 비추어 해당 조항은 위임사무에 관하여 제한적으로 열거하는 규정으로 보아야 한다[피고가 들고 있는 대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결은 구 지방재정법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25781호로 개정되기 전의 것) 제29조 제5항에서 ‘지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등’에 관하여 필요한 사항을 조례에 위임한 사안으로서, 위임범위에 관한 예시적·포괄적 규정인 위 조항의 해석이 문제된 것이므로, 이 사건에 원용하기에 적절치 아니하다].

정부조직법 제6조 등이 처분의 위임 규정이 될 수 있는지 여부

정부조직법 제6조 제1항은 행정기관은 ‘법령으로 정하는 바’에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임할 수 있다고 정하고 있다.

정부조직법 제6조의 위임 등에 따라 대통령령인 ‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’(이하 ‘행정위임위탁규정’이라 한다)에서 위임사무의 범위를 구체화하고 있는데(동 규정 제1조 참고), 동 규정 제39조<2>는 고용노동부장관은 같은 조 제1 내지 5호의 사항에 관한 권한을 지방고용노동청장 또는 지청장에게 각각 위임한다고 정하고 있으나, 위 각 호의 사항에 보조금의 반환에 따른 제재부가금 부과는 규정되어 있지 아니하다.

행정위임위탁규정 제3조 제1항은 행정기관의 장은 허가·인가·등록 등 민원에 관한 사무, 정책의 구체화에 따른 집행사무 및 일상적으로 반복되는 사무로서 그가 직접 시행하여야 할 사무를 제외한 일부 권한을 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장에게 위임 및 위탁하는 것으로 정하고 있으므로, 위 사무에 대한 권한의 위임은 법령에 의하지 않고도 이루어질 수 있다. 그러나 제재부가금 부과처분은 보조금을 부정하게 수령하거나 용도 외로 사용한 자에게 보조금 반환에 더하여 금전적 제재를 부과하는 처분인 점을 고려하면, 이 사건 처분이 위 제3조 제1항이 정한 사무에 해당하는 것으로 볼 수 없다.

정부조직법 제3조 등이 처분의 위임 규정이 될 수 있는지 여부

피고는 ‘정부조직법 제3조, 대통령령인 고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조, 고용노동부령인 고용노동부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제14조 제7항 제1호 등에 따라 피고가 이 사건 처분(제재부가금 부과 처분)을 할 수 있다.’라고도 주장한다.

그러나 피고가 언급하는 위 규정들은 (정부조직법 제6조, 대통령령인 행정위임위탁규정 제3조, 제39조 등과는 달리) 행정권한을 하부행정기관에 위임한다는 내용이 명시적으로 나와 있지 않을뿐더러, 해당 규정들의 문언, 체계 및 형태에 비추어 ‘하부행정기관의 설치 근거 규정’ 내지 ‘내부적 사무분장 규정’에 불과한 것으로 보인다(이러한 점에서 고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조, 고용노동부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제14조 제7항 제1호를 ‘정부조직법 제6조 제1항에 따라 그 위임 범위를 구체화한 규정’<3>으로 볼 수도 없다). 따라서 피고의 이 부분 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

고용노동분야 국고보조사업 관리규정 제44조 등이 처분의 위임 규정이 될 수 있는지 여부

고용노동법령이 처분의 권한 규정이 될 수 있는지 여부

피고는「이 사건 지원금 대상 사업인 ‘청년 디지털 일자리 사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)은 고용보험법 제25조 제1항, 같은 법 시행령 제35조 제2호, 제36조 제1항 제3호, 제37조의2 제1항 등에 의하여 ‘고용안정 및 취업지원사업’으로서 보조금 지급 대상이 되고, 이와 같은 규정들에 근거하여 이 사건 지원금이 원고에게 지급된 것이다. 그리고 피고는 고용보험법 제35조 제2항, 제1항, 제115조에 따라 고용노동부장관으로부터 권한을 적법하게 위임받아 이 사건 처분(제재부가금 부과 처분)을 한 것이므로, 이 사건 처분은 권한 있는 자에 의해 이루어진 것으로 적법하다.」라고 주장한다.

그러나 을 제1 내지 3, 5호증, 갑 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 고용보험법령이 이 사건 사업에 대한 이 사건 지원금 지급의 근거 규정이 될 수 없으므로, 이를 전제로 하여 고용보험 법령이 이 사건 처분의 근거 규정이 될 수 있다는 피고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

원고는 이 사건 협회(C협회 D지회)와 이 사건 사업 참여에 따른 지원 협약을 체결하였고, 이 사건 협회에 이 사건 지원금 지급을 신청하였다.

고용보험법 시행령 제36조 제1항에서는 ‘유료직업소개사업을 하는 자(제1호)’, ‘직업정보제공사업을 하는 자(제2호)’, ‘그 밖에 고용노동부장관이 취업지원사업을 할 능력이 있다고 인정하는 자(제3호)’가 실시하는 취업지원사업에 대하여는 그 비용을 지원할 수 있도록 정하고 있다. 피고는 위 제3호에 따라 원고에게 이 사건 지원금을 지급한 것이라고도 주장하나, 제1호, 제2호의 문언과 그 체계상, 제3호의 “그 밖에 고용노동부장관이 취업지원사업을 할 능력이 있다고 인정하는 자”란 ‘직업 소개·정보제공사업을 전문적으로 영위하는 자에 준하여 직접적인 취업지원사업을 주된 사업으로서 영위하는 자’를 의미한다고 보아야 한다. 따라서 ‘단순히 전자상거래 소매업자로서 이 사건 사업에 참여하고 자신의 피고용인에 대하여 이 사건 지원금을 신청한 원고’를 고용보험법 시행령 제36조 제1항 제3호에 따른 취업지원사업 비용 지원 대상자라고 보기는 어렵다.

또한 고용보험법 시행령 제37조의2 제1항에 따른 고용안정 지원사업 등에 대한 보조금(지원금)의 지원(지급)을 위해서는, 같은 조 제2항에 따라 ‘지원 대상, 지원 요건, 지원 수준, 지원 기간, 신청 기간, 신청 방법 등 지원에 필요한 사항’을 고용노동부장관이 정하여 고시하여야 한다. 그런데 이 사건 사업과 이 사건 지원금 지급이 위 제2항에 따라 고시한 지원사업 대상인지 여부에 관하여 증명책임을 부담하는 피고가 전혀 주장·증명한 바 없다.

이처럼 이 사건 사업 협약 체결 및 이 사건 지원금 지급 처리 업무의 주체는 이 사건 협회인데, 고용보험법령에서는 이에 관한 근거 규정을 찾아보기 어려운 점, 이 사건 사업 및 이 사건 지원금이 고용보험법 시행령 제36조, 제37조의2에 따른 보조금(지원금)의 요건을 충족하였다고 인정하기도 힘든 점에 더하여, 이 사건 사업 지침서(을 제1호증) 2면에도 이 사건 사업의 추진 근거 규정으로 고용정책기본법, 청년고용촉진 특별법, 보조금법만을 언급하고 있을 뿐인 점까지 고려하여 보면, 이 사건 사업 및 이 사건 지원금 지급이 고용보험법령에 근거한 것으로 보기 어렵고, 따라서 고용보험법령에 따라 피고가 이 사건 처분(제재부가금 부과 처분)을 할 수는 없다.

공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률이 처분의 근거 규정이 될 수 있는지 여부

이 사건 처분의 내부위임 여부 및 그 적부에 관한 판단

피고는 이 사건 관리규정 제2조 제3호의 ‘소속기관의 장’에 해당하는데(고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항 참조), 이 사건 관리규정 제44조 제1항은 소속기관의 장에게 제재부가금을 부과할 권한이 있는 것으로 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 관리규정 제44조가 보조금법 등 상위법령에 근거해 제재부가금 부과 처분 권한을 위임한 것이 아니라서 권한의 (외부) 위임 규정으로 평가할 수는 없다.

그런데 이와 같은 내부위임의 경우, 내부위임의 수임청은 ① 처분권한을 가진 원행정청의 이름으로 처분을 하거나, ② 원행정청을 대행·대리하여 처분을 한다는 표시를 하여야 한다(대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결의 취지 등 참조).

이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 처분서의 기재 및 형식, 관련 법령 등에 비추어 볼 때 피고가 고용노동부장관으로부터 그 권한을 내부적으로 위임받아 이 사건 처분을 함에 있어 처분권한의 부존재 등과 같은 위법사유가 존재한다고 단정할 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.

고용노동부장관은 소관사무를 분장하기 위하여 고용노동부장관 소속하에 지방고용노동청(그 산하 지청 포함)을 두고 있는데(고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항), 지방고용노동청은 ”특별지방행정기관“에 해당한다.

또한 고용노동부장관은 고용노동부 훈령인 이 사건 관리규정 제44조를 통해 특별지방행정기관인 지방고용노동청에 제재부가금 부과 처분에 관한 사무를 (내부적으로) 위임하였음을 명시하여 외부적으로 표시하였고, 이 사건 처분서(갑 제1호증)에도 중부지방고용노동청 강원지청이 고용노동부에 소속되어 있으며 처분의 상대방이 고용노동부장관을 상대로도 불복 할 수 있다는 사실이 명시적으로 기재되어 있다[처분서 제1면 좌측상단 상징(MI) 및 제2면 행정심판 및 행정소송 안내 2.항 참조]

특별지방행정기관인 지방고용노동청이 제재부가금 부과 처분을 하면서 ‘원행정청 명의의 표시’나 ‘현명의 표시’를 명시적으로 하지 아니한 채 본인 기관의 이름으로 행하는 실무상 관행이 상당 기간 계속되어 왔던 것으로 보인다. 반면, 이 사건 이전에는 처분의 상대방이나 관련자들이 특별지방행정기관 명의로 처분이 이루어진 것에 대하여 특별히 문제를 제기하거나 쟁송상 쟁점이 된 것으로 보이지도 않는다. 이처럼 관련 규정에 따라 제재부가금 부과 사무를 처리할 것이 당연히 예정되어 있던 지방고용노동청이 본인 기관의 이름으로 그 처분을 하였다 하여, 처분 상대방의 권리를 실질적으로 침해하거나 방어권 행사에 지장을 초래할 정도의 하자가 있었다고 보기도 어렵다.

재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

보조금법 제33조의2 제1항 제2호는 “제33조에 따라 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우에는 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자등에게 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다. 다만, 제재부가금을 부과하기 전 또는 부과한 후에 보조사업자등이 보조금 또는 간접보조금의 부정한 수급 등을 이유로 이 법 또는 다른 법률에 따라 벌금ㆍ과료, 몰수ㆍ추징, 과징금 또는 과태료를 부과받은 경우 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 제재부가금을 면제ㆍ삭감 또는 변경ㆍ취소할 수 있다.”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 보조금법 시행령(2021. 12. 14. 대통령령 제32221호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조의2 제1항 [별표 5] 제1호 가목의 1)은 “거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우”에 제재부가금 부과율을 500%로 정하면서, 같은 별표 제2호는 보조금 등을 다른 용도에 사용한 경우 등으로서 그 행위가 경미한 부주의에 해당하는 경우, 제3호에는 보조금 등 지급요건을 갖추지 못한 위반행위가 보조금수령자의 책임 없는 사유로 인한 경우에 제1호에 따라 산정된 제재부가금의 전부 또는 일부를 면제하거나 감경할 수 있도록 정하고 있다.

이처럼 위 보조금법 및 그 위임에 따른 구 보조금법 시행령 규정은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과한 부령과 달리, 법규명령으로서 대외적으로 효력을 가지나, 다만 위 시행령 규정에서 정한 제재부가금 액수는 정액이 아니라 최고한 도액에 해당한다(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결의 취지 참조). 그렇다면 이러한 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 하는데(위 99두5207 판결 등 참조), 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).

앞서 든 증거들, 갑 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 주장은 이유 없다.

원고는 총 13명을 고용한 것처럼 거짓말을 하여 이 사건 지원금을 신청하였고, 그 과정에서 허위의 급여 지급 내역이나 증빙자료 등을 작출해내기도 하였으며, 그 부정수급액이 92,550,370원에 이른다. 게다가 원고는 비슷한 시기에 다른 사업자명의를 이용하여 동일한 수법의 보조금 부정수령 행위를 한 것으로도 보인다. 그 위반행위의 수법과 내용, 부정수급한 보조금의 액수, 동종 전력 등에 비추어 비난가능성이 결코 작다고 보기 어렵다.

구 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 5]에서 정한 ’제재부가금의 부과기준‘은 앞서 본 바와 같이 그 기간이나 부과율에 있어 최고한도를 정한 것으로 해석되는데, 위와 같은 지급 제한 기준이나 부과기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유도 보이지 않는다. 그리고 이 사건 처분은 위 처분기준에 부합하고 있고, 원고에게 구 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 5] 제2호, 제3호의 감경·면제 사유도 없다.

한편, 원고에 대하여 이 사건 지원금 부정수령으로 인한 형사처벌 절차가 현재 진행 중인 것으로는 보이고, 보조금법 제33조의2 제1항은 ‘제재부가금을 부과하기 전 또는 부과한 후에 보조사업자등이 보조금 또는 간접보조금의 부정한 수급 등을 이유로 이 법 또는 다른 법률에 따라 벌금·과료, 몰수·추징, 과징금 또는 과태료를 부과받은 경우 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 제재부가금을 면제·삭감 또는 변경·취소할 수 있다.’고 규정하고 있다.

원고는 이 사건 협회에 부정수급액 상당의 금원인 92,550,370원을 전액 반환하였으나, 이는 보조금법 제33조 제1항 제1호에 따른 반환명령의 이행 차원에서 이루어진 것이므로, 원고가 부정수급액 상당액을 반환하였다는 사정은 위 처분기준에 따라 계산된 금액을 삭감할 수 있는 직접적인 근거가 될 수는 없다.

제재부가금 부과 규정은, 보조금 부정수급자에 대하여 지원받은 보조금만의 반환을 명하게 될 경우 보조금 부정수급을 막기 어렵다는 점을 고려하여 부정수급자에 대한 제재를 강화하고자 도입된 제도이다. 이러한 입법취지를 고려할 때, 원고의 나이 및 사회경력, 부정수령 과정에서 실제로 얻은 이득의 정도, 가담 정도, 원고가 납부해야 하는 제재부가금의 액수 등을 감안하더라도, 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고의 사익이 이 사건 각 처분을 통해 달성하려는 공익보다 우월한 것이라고 쉽게 단정하기 어렵다.