서울행정법원 2024. 11. 13. 선고 2023구단77149 판결

원고 주장의 요지

고인은 약 5년간 정기적으로 폐기능검사를 받았는데, 그 전체적인 결과를 살펴보면 고인의 심폐기능은 경도 장해(F1)에서 중등도 장해(F2)를 거쳐 고도 장해(F3)로 악화되는 상태였고, 2019. 12. 24. 자 폐기능검사는 근로복지공단 산하의 태백병원에서 실시하였는바, 2019. 12. 24. 자 폐기능검사 결과의 신뢰성을 충분히 인정할 수 있다. 따라서 고인의 심폐기능은 2019. 12. 24. 자 폐기능검사 결과에 따라 고도 장해(F3)로 보아야 함에도, 피고는 2021. 9. 6. 자 폐기능검사 결과만 채택하여 고인의 심폐기능은 경도 장해(F1), 진폐 장해등급은 제7급으로 판정하였는바, 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률<1>(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항은 “장해위로금은 산업재해보상보험법 제5조 제2호 및 제35조 제5항에 따른 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산업재해보상보험법의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다.”라고 규정하여, ‘최고·최저 보상기준 금액 규정’인 구 산업재해보상보험법<2>(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되기 전의 것) 제35조 제6항을 준용하고 있지 않다. 그리고 구 진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것)은 2010. 5. 20. 개정을 통해 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 유족위로금을 진폐재해위로금으로 통합하고 그 지급 기준에 관하여 제25조 제2항에서 “진폐재해위로금은 산재보험법 제5조 제2호 및 제36조 제6항<3>에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수를 곱한 금액으로 한다.”라고 규정하여, 개정 전과 마찬가지로 진폐재해위로금 산정 시 ‘최고·최저 보상기준 금액 규정’을 준용하고 있지 않다가, 2023. 8. 8. 법률 제19613호 개정을 통해 비로소 ‘최고·최저 보상기준 금액 규정’을 준용하는 것으로 변경되었다.

심폐기능 및 장해등급 판정의 위법 여부에 관한 판단

고인은 2016. 5. 9.부터 2021. 9. 6.까지 사이에 총 18회에 걸쳐 폐기능검사를 받았다. 그중 2016. 5. 9.부터 2018. 4. 3.까지 사이에 9회에 걸쳐 실시한 폐기능검사 중 1회만 중등도 장해(F2), 나머지 8회는 경도 장해(F1)로 측정되었고, 뒤이어 2018. 6. 5.부터 2020. 8. 10.까지 사이에 8회에 걸쳐 실시한 폐기능검사 중 2019. 12. 24. 자 폐기능검사 1회는 고도 장해(F3), 1회는 경도 장해(F1), 나머지 6회는 중등도 장해(F2)로 측정되었으며, 고인이 생전에 가장 마지막으로 실시한 2021. 9. 6. 자 폐기능검사 결과는 경도 장해(F1)로 측정되었다.

여러 차례에 걸쳐 시행한 폐기능검사 결과가 다르게 측정되었을 경우에 특별한 사정이 없는 한 신뢰할 수 있는 여러 폐기능검사 결과들 중 가장 최근에 실시된 검사결과가 처분 당시 진폐근로자의 심폐기능 상태를 가장 잘 반영하고 있다고 볼 수 있다.

법원 진료기록감정의는 ‘고인의 폐기능검사 결과를 전체적으로 살펴보면 고인의 폐기능이 악화와 호전을 반복하고 있어서 고정된 상태로 보기 어렵고, 마지막 2021. 9. 6. 자 폐기능검사에서 심폐기능이 경도 장해(F1)로 호전되었으므로, 이에 따라 고인의 심폐기능을 경도 장해(F1)로 판정해야 한다.’라는 의학적 견해를 제시하였다.

장해위로금의 기초가 되는 평균임금 산정 방법의 위법 여부에 관한 판단

구 진폐예방법(1984. 12. 31. 법률 제3784호로 제정된 것) 제38조 제2항은 “장해위로금은 구 산재보험법(1982. 12. 31. 법률 제3631호로 개정되어 1989. 4. 1. 법률 제4111호로 개정되기 전의 것) 산재보험법 제3조 제2항<4>(평균임금 정의 규정) 및 제9조 제6항<5>(진폐근로자의 평균임금 산정 특례)에 의한 당해 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산재보험법에 의한 진폐에 의한 장해보상일시금의 2분의 1에 상당하는 금액으로 한다.”라고 규정하고, 제38조 제3항은 “유족위로금은 산재보험법에 의한 유족보상 일시금의 2분의 1에 상당하는 금액으로 한다.”라고 규정하였다. 진폐예방법은 제정 당시부터 장해위로금의 규정에만 ❶항 문언(산재보험법 제3조 제2항 및 제9조 제6항에 의한 당해 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로)이 있었고, 이와 같은 문언의 차이는 구 진폐예방법(2023. 8. 8. 법률 제19613호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항, 제3항까지 유지되었다. ‘국회 보건사회위원회의 심사보고서’에는 제정 진폐예방법의 장해위로금과 유족위로금의 지급 기준 규정의 문언에 차이를 둔 이유에 관하여 아무런 설명이 없다. 오히려 ‘전문위원 검토보고의 요지‘에는 ’장해위로금은 산재보험법에 의한 진폐에 의한 장해보상일시금의 2분의 1에 상당하는 금액을, 유족위로금은 산재보험법에 의한 유족보상일시금의 2분의 1에 상당하는 금액을 지급하기로 규정하고 있다.’라고 설명하고 있어 장해·유족위로금의 지급 기준을 같은 방식으로 정하였다는 취지로 이해된다.

산재보험법은 업무상 재해에 대하여 지급되는 모든 보험급여액을 산정하기 위한 도구로 평균임금을 이용하고 있고, 구 진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항, 제3항은 산재보험법상 장해보상일시금과 유족보상일시금을 기준으로 장해위로금 및 유족위로금을 산정하도록 규정하고 있다. 평균임금에 관하여 산재보험법 제5조 제2항은 정의 규정을 두고 있고, 제36조 제3항~제8항<8>에서는 평균임금의 산정 기준에 관한 구체적인 규정을 마련하고 있다. 제36조 제3항, 제4항은 ‘평균임금 증감제도’를, 제5항은 ‘근로 형태가 특이한 경우의 평균임금 산정 특례’를, 제6항은 ‘진폐 등 직업병에 걸린 근로자의 평균임금 산정 특례’를, 제7항, 제8항은 ‘최고·최저 보상기준 금액 제도’를 규정하고 있다. 이러한 평균임금의 구체적인 산정 기준은 재해 발생 직전 근로자의 통상의 생활임금을 최대한 보장하면서 한정된 재원으로 더 많은 재해근로자에게 적정한 사회보장적 급여를 지급하기 위한 취지에서 마련된 것이므로, 보험급여의 적정성과 통일성, 형평성의 측면에서 명시적인 적용 배제 규정이 존재하는 등 특별한 사정이 없는 한 진폐예방법상 위로금을 포함하여 모든 보험급여액의 산정시에 적용된다고 해석함이 타당하다.

한편 진폐예방법은 2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되면서 기존에 ‘장해위로금’과 ‘유족위로금’으로 나누어진 위로금을 ‘진폐재해위로금’으로 통합하였고, 그 지급기준에 관하여 제25조 제2항은 “진폐재해위로금은 산재보험법 제5조 제2호 및 제36조 제6항에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수를 곱한 금액으로 한다.”라고 규정하여, 위 ❷항의 문언(산재보험법상 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다)를 삭제 및 변경함에 따라 실무상 진폐재해위로금의 산정 시 최고·최저 보상기준 금액 규정이 적용되는지 여부가 더욱 불분명해져 분쟁이 반복되었다. 이에 2023. 8. 8. 법률 제19613호 개정으로 진폐예방법 제25조 제2항은 “진폐재해위로금은 산재보험법 제5조 제2호, 제36조 제3항·제4항 및 제6항부터 제8항까지에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수를 곱한 금액으로 한다.”라고 변경되어 최고·최저 보상기준 금액 규정이 적용됨을 명확히 하였다.

이 법에서 "근로자", "임금", "평균임금" 또는 "통상임금"이라 함은 근로기준법에 규정된 "근로자", "임금", "평균임금" 또는 "통상임금"을 말한다. 다만, 근로기준법에 의하여 "임금" 또는 "평균임금"을 결정하기 곤란하다고 인정되는 경우에는 노동부장관이 따로 정하여 고시하는 금액을 당해 "임금" 또는 "평균임금"으로 한다.

보험급여의 산정에 있어서 진폐로 인하여 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 부적당하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 산정 방법에 의하여 따로 정하는 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다.

보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속한 사업의 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 평균임금을 증감할 수 있다.

보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 임금이 낮아 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 부적당하다고 인정되는 경우에는 노동부장관이 따로 정하는 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 휴업급여에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.

보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다. 다만, 제6항에 따라 산정한 금액을 평균임금으로 보는 진폐에 걸린 근로자에 대한 보험급여는 제외한다.

제3항에 따른 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률 및 소비자물가변동률의 산정 기준과 방법은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 증감률 및 변동률은 매년 고용노동부장관이 고시한다.

보험급여(진폐보상연금 및 진폐유족연금은 제외한다)를 산정할 때 해당 근로자의 근로 형태가 특이하여 평균임금을 적용하는 것이 적당하지 아니하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 평균임금으로 한다.

보험급여를 산정할 때 진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병으로 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 한다.

보험급여(장례비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 「고용정책 기본법」 제17조의 고용구조 및 인력수요 등에 관한 통계에 따른 상용근로자 5명 이상 사업체의 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배(이하 "최고 보상기준 금액"이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 "최저 보상기준 금액"이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 하되, 최저 보상기준 금액이 「최저임금법」 제5조 제1항에 따른 시간급 최저임금액에 8을 곱한 금액(이하 "최저임금액"이라 한다)보다 적으면 그 최저임금액을 최저 보상기준 금액으로 한다. 다만, 휴업급여 및 상병보상연금을 산정할 때에는 최저 보상기준 금액을 적용하지 아니한다.

최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액의 산정방법 및 적용기간은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 최고 보상기준 금액 또는 최저 보상기준 금액은 매년 고용노동부장관이 고시한다.