원청 사용자가 수급업체 소속 근로자에 대한 노동안전(산업안전) 교섭의제에 대하여 실질적으로 지배력을 가지거나 결정할 수 있는 지위에 있는 자로 보이므로, 노동조합의 교섭요구 사실을 공고하여야 할 의무가 존재한다고 결정한 사례

판정사항: 원청 사용자가 수급업체 소속 근로자에 대한 노동안전(산업안전) 교섭의제에 대하여 실질적으로 지배력을 가지거나 결정할 수 있는 지위에 있는 자로 보이므로 원청 사용자는 노동조합의 교섭요구에 대하여 노동조합의 교섭요구 사실을 공고하여야 할 의무가 존재한다고 결정한 사례

판정요지:

사례 2

[2026. 6. 23. 판정 / 초심: 인정, 재심: 초심 유지]

원청 사용자가 수급업체 소속 근로자에 대한 노동안전(산업안전) 교섭의제에 대하여 실질적으로 지배력을 가지거나 결정할 수 있는 지위에 있는 자로 보이므로 원청 사용자는 노동조합의 교섭요구에 대하여 노동조합의 교섭요구 사실을 공고하여야 할 의무가 존재한다고 결정한 사례

1. 당사자

가. 노동조합

B노동조합(이하 '이 사건 노동조합'이라 하며, '초심신청 노동조합'에 해당한다)은 20**. *. *. 위 주소지에 주된 사무소를 두고 전국의 플랜트건설업종에 종사하는 근로자를 조직대상으로 설립된 전국단위 산업별 노동조합이다. 조합원 수는 약 33,000명이고, 상급단체는 –총연맹의 -----노동조합연맹이다.

나. 사용자

A 주식회사(이하 '이 사건 사용자' 또는 '이 사건 원청'이라 한다)는 20**. *. **. 설립되어 플랜트 공사를 포함한 각종 건설업 등을 영위하는 종합 엔지니어링·건설회사로 상시 약 7,500명의 근로자를 사용하여 플랜트, 인프라, 건축 등 다양한 분야에서 국내외 건설사업을 수행하는 법인이다. 20**. *. *. E 주식회사를 흡수합병하였다.

2. 당사자의 주장 요지

가. 노동조합

1) 이 사건 사용자가 시공 중인 D ○○ 패키지2 0 현장에는 이 사건 노동조합의 조합원 739명이 종사하고 있으며, 이 사건 사용자가 발주자로부터 도급받은 부분 중 전기, 기계배관, 미장 및 비계설치, 배관, 보온분야의 하청업체에 소속되어 있는 이 사건 노동조합의 조합원들에 대하여 원청인 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단 사용자에 해당한다.

2) 이 사건 사용자가 시공 중인 C ○○ LNG 현장에는 전문건설업체 ○○기공 소속으로 이 사건 노동조합 조합원 30여 명이 기계, 배관업무를 하고 있으며 해당 조합원들에 대하여 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단 사용자에 해당한다.

3) 이 사건 사용자는 이 사건 노동조합의 하청 근로자들에 대하여 산업안전보건 의제 등에 관한 근로조건을 결정하는 요인들을 실질적이고 구체적으로 지배·결정하는 지위에 있는 사용자로 판단되므로 이 사건 노동조합이 교섭 요구한 사실을 공고하여야 한다.

나. 사용자

1) 이 사건 사용자의 시공현장은 모두 대규모 플랜트 공사로 발주자-원청-전문건설업체로 이어지는 전형적인 도급·하도급 구조 아래 복수의 전문 공종이 분절적으로 수행되는 현장에 해당한다. 이 사건 노동조합 조합원들은 소속된 전문건설업체별로 각 공종의 전문 업무를 각 협력업체의 세부 계획에 따라 기술적 판단으로 수행하고 있으며, 실제 시공방법, 작업조 운영, 인력의 채용·배치·교체, 장비 운용 및 숙련인력 투입도 해당 전문건설업체 명의와 책임으로 수행된다.

2) 이 사건 사용자는 원청으로서 대규모 플랜트 공사의 프로젝트 완수 목적을 위하여 공정간 충돌을 방지하고, 전체 공정 조정, 품질 확보, 출입 통제, 안전관리, 발주처 또는 기존 설비와의 연계 등 전체 현장을 총괄관리하는 역할을 한 것에 불과하며, 이러한 범위를 넘어 이 사건 노동조합 조합원들의 근로조건에 대한 실질적·구체적 지배력을 행사한다고 볼 수 없고, 이 사건 사용자가 개별 공사 프로젝트의 수행을 위하여 이 사건 노동조합의 조합원들과는 사업별, 일시적 관계에 있던 것일 뿐 이들의 근로조건 등에 대하여 지속적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다고 평가할 수 없다.

3) 따라서 노동조합법 제2조 제2호 후단의 실질적 지배력 판단기준에 비추어 볼 때 이 사건 사용자는 이 사건 노동조합의 해당 공사와 관련된 조합원들에 대하여 노동조합법상 사용자가 아니므로 이 사건 노동조합의 교섭 요구를 공고할 이유가 없다.

3. 판정 주요 내용

이 사건의 쟁점은 첫째, 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당하는지 여부, 둘째, (노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당한다면) 이 사건 사용자가 이 사건 노동조합의 교섭요구 사실을 공고해야 할 의무가 있는지 여부, 셋째, 초심지노위의 결정에 위법 또는 월권이 있었는지 여부이다.

가. 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당하는지 여부

1) 사용자 주장

가) 이 사건 사용자는 전문건설업체인 수급업체에 대하여 그들의 재량을 제한할 구조적 통제를 한 사실이 없다. 최근 대법원 판결의 반대의견 및 고용노동부의 해석에 의하여도 계약사용자의 재량을 본질적으로 제한하는 경우를 원청이 사실상 실질적으로 결정하는 경우로 해석하고 있다.

나) 이 사건 원청의 현장은 모두 대규모 플랜트 공사로 사내하도급 공정과 달리 발주자-원청-전문건설업체로 이어지는 전형적인 도급·하도급 구조 아래 복수의 전문 공정이 분절적으로 수행되는 형태이다. 전문건설업체들은 전문자격을 가진 업체들로서 각 공정의 전문 업무를 자기들이 주도하여 세부 계획에 따라 기술적 판단으로 수행하고 있고, 실제 시공방법, 작업조 운영, 인력의 채용·배치·교체, 장비 운용 및 숙련인력 투입도 해당 전문건설업체가 자기 명의와 책임 아래 수행한다. 또한 원하청 간의 관계는 개별 공사 프로젝트의 수행을 위한 개별 사업별 일시적 관계로 지속적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다고 평가할 수 없다.

다) 전문건설업체들은 자기 책임하에 안전조치를 시행하고, 원청인 이 사건 사용자는 프로젝트의 완수 목적에서 공정 충돌을 방지하고, 전체 공정의 조정, 품질 확보, 출입 통제, 안전관리, 발주처 또는 기존 설비와의 연계, 현장의 위험 체크와 공유 등 현장 전체의 총괄 관리 역할을 할 뿐이다.

라) 초심지노위는 단순히 이 사건 사용자가 안전보건관리규정에서 규정한 도급인의 의무로 인해서 수급업체에 대한 구조적 통제를 하는 것으로 판단하였는데, 이는 산업안전보건법상 도급인으로서 의무가 있다는 사정만으로 무조건 구조적 통제를 인정한 것으로 보인다. 노동조합법 제2조 제2호 후단의 실질적 지배력 판단기준에 비추어 볼 때 이 사건 사용자는 이 사건 노동조합원들의 근로조건에 대한 실질적·구체적 지배력을 행사한 것으로 보기 어렵다.

2) 관련 법리

가) 노동조합법상 단체교섭 의무를 부담하는 사용자에 해당하는지는 헌법상 기본권인 단체교섭권을 구체적으로 실현하는 관점에서 노무 제공 관계의 실질에 비추어 단체교섭의 대상인 노동조건 등을 지배·결정하는 자가 누구인지를 기준으로 판단하여야 한다. 한편, 이때의 단체교섭권은 근로자의 근로조건 유지·개선과 경제적·사회적 지위향상을 위하여 노동조합이 사용자와 교섭할 수 있는 권리를 뜻하고, 단체교섭권에는 근로자의 노동조건 기타 근로자의 대우 또는 당해 단체적 노사관계의 운영에 관해 사용자가 처분할 수 있는 사항에 대해 집단으로 교섭하고 단체협약으로 체결할 수 있는 권한까지 포함되어 있다(헌법재판소 1998. 2. 27. 선고 94헌바13 결정, 대법원 2002. 12. 26. 선고 2003두8906 판결 등).

나) 헌법 제33조 제1항은 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 규정함으로써 노동삼권을 기본권으로 보장하고 있다. 노동삼권은 법률의 제정이라는 국가의 개입을 통하여 비로소 실현될 수 있는 권리가 아니라, 법률이 없더라도 헌법의 규정만으로 직접 법규범으로서 효력을 발휘할 수 있는 구체적 권리라고 보아야 한다(대법원 2020. 9. 3. 선고 2016두32992 전원합의체 판결).

다) 노동조합법 제81조 제1항 제3호의 사용자에 근로조건 등을 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자도 포함된다고 해석하더라도 법관의 보충적 해석에 따라 그 의미를 합리적으로 결정할 수 있고, 그 구체적 해석 기준은 선례의 집적을 통해서 발전시켜 나갈 수 있을 뿐더러, 문언이 가지는 가능한 의미의 범위 안에서 규정의 입법 취지와 목적 등을 고려하여 문언의 논리적 의미를 분명히 밝히는 체계적 해석을 하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋난다고 볼 수 없다(대법원 2020. 8. 27. 선고 2019도11294 전원합의체 판결).

라) 舊 산업안전보건법(2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법'이라 한다) 제29조 제1항은 사업의 일부 또는 전문 분야 공사 전부를 도급 주는 사업주에 대하여 자신의 근로자와 수급인의 근로자가 같은 장소에서 작업을 하는 경우에는 산업재해 예방을 위한 조치를 할 의무를 부과하고 있다. 도급 사업주에게 그와 같은 의무를 부과한 것은 해당 사업주가 사업의 전체적인 진행과정을 총괄하고 조율할 능력 또는 의무가 있는 점을 감안한 것이다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015도8621 판결, 대법원 2022. 8. 31. 선고 2021도17523 판결 등).

마) 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정(2020. 1. 16. 시행)된 산업안전보건법(이하 '개정 산업안전보건법'이라고 한다)은 "도급"의 의미를 "명칭에 관계없이 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 타인에게 맡기는 계약을 말한다(제2조 제6호)."라고 정의하는 규정을 신설하고, 도급인에 해당하는 사업주로 하여금 도급인의 사업장(도급인이 제공하거나 지정한 경우로서 도급인이 지배 관리하는 장소를 포함한다)에서 작업을 하는 자신의 근로자 뿐만 아니라 관계수급인의 근로자에 대하여서도 안전보건조치 의무를 부담하도록 규정함으로써(제63조), 자신의 사업장에서 작업하는 관계수급인의 근로자에 대하여 안전보건조치의무를 부담하는 도급인의 범위를 대폭 확대하였다.(중간생략) 이러한 측면에서 건설공사를 도급하는 사업주가 자신의 사업장에서 사망한 관계수급인의 근로자와 관련하여 개정 산업안전보건법 제167조의 형사책임을 부담하는 도급인에 해당하는지는, 위와 같은 사항과 함께 도급 사업주가 자신의 사업장에서 시행하는 건설공사 과정에서 발생할 수 있는 산업재해 예방과 관련된 유해 위험요소에 대하여 실질적인 지배 관리 권한을 가지고 있었는지를 중심으로, 도급 사업주가 해당 건설공사에 대하여 행사한 실질적 영향력의 정도, 도급 사업주의 해당 공사에 대한 전문성, 시공능력 등을 종합적으로 고려하여 규범적인 관점에서 판단하여야 한다.(중간생략) 갑문 유지 및 관리를 주된 사업목적으로 하는 피고인 공사는 C 핵심시설인 갑문의 유지 보수에 관한 전담부서를 두고 있으면서, 피고인 공사의 사업장에서 진행된 갑문 정기보수공사 과정에서 발생 가능한 산업재해의 예방과 관련된 유해 위험요소에 대하여 실질적인 지배 관리 권한을 가지고 있었고, 갑문 정기보수공사에 관한 높은 전문성을 지닌 도급 사업주로서 수급인에게 실질적인 영향력을 행사하였다고 보아야 한다. 그렇다면 피고인 공사는 건설산업기본법에 따른 건설공사 시공자격 보유 여부와 관계없이 갑문 정기보수공사의 시공을 주도하여 총괄 관리하는 자로서 단순한 건설공사 발주자를 넘어 수급 사업주와 동일한 안전보건조치 의무를 중첩적으로 부담하는 산업안전보건법상 도급인에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2024. 11. 14. 선고 200도14674 판결).

바) (舊)산업안전보건법 제29조 제1항의 '같은 장소에서 행하여지는 사업'은 사업주와 수급인이 같은 장소에서 작업을 하는 사업을 의미하는 것으로, 장소적 동일성 외에 시간적 동일성까지 필요하다고 볼 수는 없고(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015도8621 판결 참조), 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지·증진시키기 위한 입법취지와 산업안전보건법 제29조 제1항 제2호의 도급인에게도 산업재해의 예방에 필요한 조치의무를 지우기 위한 위 조항의 개정 목적·경위에 고용노동부가 2012. 9.경 작성한 '사업의 일부 도급 사업주에 대한 안전·보건조치의무 적용 지침' 등을 종합하여 볼 때, 사업이 전문분야의 공사로 이루어져 시행되는 경우에 사업주가 각 공사 전부를 분야별로 나누어 수급인에 도급을 줌으로써 자신이 직접 공사를 수행하지 않고 사업의 전체적 진행과정을 총괄하고 조율하는 등 관리·감독만 하더라도, 위 조항의 '같은 장소에서 행하여지는 사업'에 해당한다(대법원 2022. 3. 31. 선고 2020도12560 판결).

3) 구체적 판단

위 법원의 판단 법리와 관련 법령, '4. 인정사실' 전체의 내용 및 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 노동조합 소속 근로자들이 이 사건 사용자와 직접적인 근로계약 관계를 맺지 아니하였다고 하더라도 수급업체가 수행하는 하도급업무 내용이 이 사건 사용자가 발주자로부터 도급받은 0 F의 ○○프로젝트 공사, C의 ○○LNG 자가발전사업 공사를 시공하는 것인데, 이 사건 노동조합이 교섭의제로 주장한 '노동안전'과 관련된 의제 일부에 대해서는 이 사건 사용자가 실질적·구체적으로 지배·결정할 수 있는 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자의 지위에 있는 것으로 판단된다.

가) 개정 노동조합법의 내용과 근로계약 체결 당사자가 아닌 계약외사용자와의 단체교섭권 보장

(1) 개정 노동조합법 제2조 제2호는 2026. 3. 10. 시행되었는데, 노동조합법 제2조(정의) 제2호에는 "근로계약 체결 당사자가 아니더라도 근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자도 그 범위에 있어서는 사용자로 본다."의 후단이 신설되었다.

(2) 이러한 법률 개정의 취지는 '헌법에 보장된 노동3권은 법률이 없더라도 헌법의 규정만으로 직접적인 법규범으로서 효력을 발휘할 수 있는 구체적인 권리이다. 그러나 다면적 노무제공관계가 확산되고 있는 상황에서 실질적으로 근로조건에 대한 지배력을 행사하는 사용자는 형식적인 계약관계의 부존재를 이유로 단체교섭 등의 사용자로서 책임을 회피하고, 근로계약을 체결한 사용자는 근로조건을 개선할 권한과 능력이 없어 근로자들의 노동3권이 사실상 형해화되는 결과를 초래하고 있다. 이에 근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자도 사용자에 포함하여 노동3권이 실효적으로 보장될 수 있도록 한다'는 것이다.

나) 노동조합법 제2조 제2호 후단의 '근로조건'의 범위

(1) 헌법 제33조 제1항에는 근로자의 권리를 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 근로자의 노동3권과 동권리행사의 주된 목적을 명시하고 있으며, 법 제2조 제4호(노동조합의 정의)에서 노동조합의 조직 목적을 '근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모'라고 규정하면서 '근로조건의 유지·개선'을 주된 목적으로 명시하고 있다. 2026. 3. 10. 개정되어 시행된 노동조합법 제2조 제2호(사용자의 정의) 후단에 의하면 근로계약 체결 당사자가 아니더라도 계약외사용자 가운데 노동조합법상 사용자로 볼 수 있는 자를 '근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자'라고 명시하고 있는데, 이는 현행 노동조합법이 '근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자도 사용자에 포함하여 노동3권이 실효적으로 보장될 수 있도록 한다'라는 목적으로 개정되어 헌법 제33조 제1항의 '근로조건의 향상', 노동조합법 제2조 제4호의 '근로조건의 유지·개선'의 '근로조건'과 그 맥락을 같이 하고 있다. (2) 개정 노동조합법상 단체교섭 의무를 부담하는 사용자에 해당하는지는 헌법상 기본권인 단체교섭권을 구체적으로 실현하는 관점에서 노무제공관계의 실질에 비추어 단체교섭의 대상인 근로조건을 실질적·구체적으로 지배·결정하는 자가 누구인지를 기준으로 판단하되, 근로자의 노동조건 기타 근로자의 대우 또는 당해 단체적 노사관계의 운영에 관해 사용자가 처분할 수 있는 사항이 집단적 교섭대상이 되며(헌법재판소 1998. 2. 27. 선고 94헌바13 결정, 대법원 2002. 12. 26. 선고 2003두8906 판결 등), 원사업주 이외의 사업주라 할지라도 원사업주 소속 근로자의 노동3권에 대해 수인·응낙 의무를 부담하거나 이들의 노동3권을 사실상 침해할 수 있는 권한을 가지는 자도 노동조합법상 사용자로 인정하는 것이 타당하다(대법원 2010. 3. 25. 선고 2007두8881 판결, 대법원 2020. 4. 9. 선고 2019도18524 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015도1927 판결 등).

(3) 이러한 법원의 판단 법리와 노동조합법의 개정취지, 근로기준법에서 정의한 '근로조건'의 취지를 종합적으로 고려하면, 이 사건 노동조합과 같은 하청근로자로 조직된 노동조합이 계약외사용자에게 단체교섭을 요구하는 경우 원청 사용자가 하청근로자들의 근로조건에 대하여 실질적·구체적으로 지배력을 가지거나 결정할 수 있는 근로조건의 범위로 법률효과를 제한한 것이 개정된 노동조합법 제2조 제2호 후단 법문의 취지에 부합하는 것으로 판단된다.

다) 교섭의제별 노동조합법 제2조 제2호 후단의 '근로조건' 해당 여부

(1) 기록에 의하면 이 사건 노동조합은 이 사건 사용자에게 2026. 3. 10. 경 단체교섭을 요구하였는데, 이 사건 노동조합은 이 사건 사용자의 교섭의제 특정 요구에 따라 2026. 3. 18. 이 사건 사용자 등 10개사에 공동으로 송부하는 '단체교섭요구안'(노 제*호증 '별첨자료*')을 이 사건 사용자에게 보냈다. 이 사건 노동조합이 제시한 단체협약 요구안(노 제*호증)에 의하면 제1조(교섭단체 인정)부터 제22조(시행일)까지 22개 조항으로 구성되어 있다. 한편 이 사건 노동조합의 재심의견서*(2026. 6. 19., **쪽)에 의하면 'Ⅳ. 산업안전 의제에 대한 실질적 지배력'이라는 제하에 "이에 이 사건 노조가 제기한 교섭요구안 중 핵심사안은 단연코 '노동안전보건(산업안전)' 의제에 있어서는 이 사건 사용자가 명확히 실질적 지배력을 행사할 수 있는 지위에 있는 점을 서술하겠습니다." 라고 노동안전보건(산업안전, 제9조) 의제에 대하여 주장하고 있는 바, 이 사건 노동조합은 이 사건 사용자가 실질적·구체적으로 지배·결정하는 처분권한이 있다는 단체협약 의제를 제9조의 내용으로 특정하고 있는 것으로 보인다(물론 초·재심 전체의 기록에 의하면 노 제*호증 전체를 단체교섭 요구안으로 주장하고 있다).

(2) 또한 이 사건 노동조합의 초·재심 심문회의 진술내용(인정사실 '거'항)을 종합하면 "이 사건 노동조합은 이 사건 사용자가 수급업체(하청업체) 근로자들의 모든 근로조건 분야를 지배·결정한다고 주장하는 것이 아니라 산업안전 부분에 있어 문제를 해결할 수 있고, 결정할 수 있는 지위에 있으니 이 사건 원청과 교섭을 원한다는 것이다. 산업안전 의제만큼은 최소한 이 사건 사용자가 실질적으로 지배하고 있는 것이 분명하다. 현재 이 사건 사용자가 교섭 요구사실을 공고하고, 확정 공고를 한 만큼 노사가 교섭 자리에 앉아서 노동자들의 산업안

전을 좀 더 진전시킬 수 있는 단체교섭이 될 수 있도록 공정한 판정을 기대한다."라는 취지로 진술하고 있음이 확인될 뿐만 아니라 초심지노위도 "신청 노동조합이 요구한 '노동안전보건' 교섭 의제에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정하는 지위에 있으므로, 신청 노동조합과 단체교섭 의무가 있는 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당한다."라고 판단한 점을 고려하면 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당하는지 여부에 대하여는 노동조합의 교섭요구안 제9조(노동안전보건)에 한정하여 판단하는 것이 합리적이다.

(3) 이러한 점을 전제로 하여 살펴보면 이 사건의 노동안전보건(산업안전) 의제는 일응 이 사건 사용자의 시공현장에서 전체적인 안전과 보건을 총괄하고 통제하는 이 사건 사용자의 직·간접적인 결정 내지 영향력 하에 이 사건 노동조합 소속 하청근로자들이 플랜트 시공을 위한 각 공정을 수행하는 과정에서 하청근로자에게 미칠 수 있는 안전의 예방과 관련된 사항에 해당할 수 있다. 따라서 근로기준법 제93조 제9호(안전과 보건에 관한 사항) 등을 고려할 때 이러한 노동안전보건에 관한 의제는 이 사건 노동조합이 안전한 작업환경에서 노무를 제공하는데 필요하거나 개선을 요구할 수 있는 근로조건에 해당하므로 이 사건 사용자에게 단체교섭을 요구할 수 있을 것으로 보인다.

(4) 재심에서는 초심지노위의 결정에 기초하여(초심지노위는 교섭의제의 근로조건 해당여부에 대하여는 구체적으로 판단하지 아니하였다) 단체협약 요구안 제9조의 내용 중 노동안전보건과 관련된 의제에 한하여 가능한 범위 내에서 노동조합법 제2조 제2호 후단의 취지에 따라 '사용자가 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 근로조건'에 해당하는지 여부를 판단할 필요가 있는 것으로 보인다. 비록 단체교섭 요구안 제9조에 노동안전보건 요구사항으로 기재되어 있다고 하더라도 근로조건과 무관한 사항이나 당사자 간 쟁점화되지 아니하여 이 사건 사용자가 실질적으로 지배력을 가지거나 결정할 수 있는지 불분명한 의제의 범위까지 이 사건 사용자의 지배력을 전제로 하는 단체교섭의 대상에 포함되는 것으로 보기는 어려울 것이다.

(5) 이 사건 노동조합의 요구안 제9조(노동안전보건 7개항)은 조항의 취지가 '조합원 안전권 및 건강권 보장을 위한 노동안전보건 시스템 구축'이므로 근로기준법 제93조 제9호(안전과 보건에 관한 사항)에 관련된 의제로 보여지기도 하나, 아래와 같은 사정을 고려하면 제9조 제1항, 제2항을 제외하고는 단체교섭의 대상인 근로조건으로 인정하기 어렵다.

(가) 해당 조항의 실제 내용을 살펴보면 제1항(원하청 공동 산업안전보건위원회<안전보건노사협의체> 운영 등), 제2항(조합과 조합원의 작업중지권 보장 등)을 제외하고는 ① 원칙적으로 계약사용자와 정해져야 할 근로조건에 해당하는 내용이거나(제3항, 제4항, 제6항), 계약사용자와 집단적으로 정해져야 할 노동조합 활동에 대한 채무적 사항(제5항)에 해당되며, ② 개별적 근로조건에 해당하는 것으로 보기 어려운 사항(제7항)도 보이는데, ③ 이러한 세부의제는 원청사용자에게 처분권한이 있다거나 이 사건 노동조합의 요구사항을 수용할 의무가 부여된 것으로 볼 수 없다는 점(즉, 노동조합이 원청 사용자에게 요구할 수 있는 적극적인 권리라고 보기 어렵다)을 고려할 때 이 사건 사용자의 실질적 지배력이 미치는 근로조건과 관련된 교섭의제에 해당하는 것으로 보기는 어렵다.

(나) 이 사건 노동조합은 노동안전보건 의제에 대하여 원청이 실질적으로 지배·결정한다며 '작업장·설비 등에 대한 지배·관리, 구조적 안전개선에 대한 결정·집행권한, 사고예방·사고대응 및 재발방지 조치에 대한 실질적 결정권, 공사기간 및 단가 지배·통제, 산업안전보건 등의 의무와 책임,

하청 근로자들의 출입통제 및 노무제공 여부 결정'이라는 내용으로 주장하고 있으나, 이러한 이 사건 사용자가 산업안전보건에 관한 실질적인 지배력을 행사한다는 점에 대한 세부 주장으로 보일 뿐 그러한 주장자체가 곧바로 노동안전보건에 관한 의제로 보이지는 아니한다.

(다) 한편 이 사건 노동조합의 요구안 제9조(노동안전보건) 이외의 교섭안에 대하여는 이러한 내용들이 이 사건 노동조합 소속 근로자들의 임금 또는 근로조건에 직·간접적으로 영향을 미치는 측면이 있다고 하더라도 임금(이에 준하는 금품을 포함한다)과 관련된 사항은 근로계약 체결 당사자인 계약사용자가 지배·결정하는 것이므로 원청사용자의 지배력이 확인되지 않거나 지배력의 존부가 모호한 간접적 사정들을 모두 인정하여 교섭의제로 포함한다면 계약외사용자에 대한 교섭요구 사항의 외연이 무분별하게 확장되는 결과가 초래될 것이다. 따라서 이 사건 노동조합의 임금 관련 의제(제9조 제*항, *항 등) 사항은 곧바로 근로조건에 해당하는 것으로 보기도 어려우므로 이러한 의제에 대하여 이 사건 사용자가 단체교섭을 해야할 의무가 있는 것은 아니지만 단체교섭 당사자가 관련된 문제점을 개선하기 위하여 자율적으로 교섭할 수는 있을 것이다.

라) 이 사건 사용자가 이 사건 노동조합에 대해 노동조합법상 단체교섭 의무를 부담하는지 여부

(1) 이 사건 사용자의 시공현장 관련 도급 업무의 특성

(가) 산업안전보건법 제2조 제6호에 따르면 '도급'이란 '명칭에 관계없이 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 타인에게 맡기는 계약'이라고, 같은 조 제7호에 따르면 '도급인'이란 "물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 도급하는 사업주를 말한다. 다만, 건설공사발주자는 제외한다."라고, 같은 조 제8호에 따르면 '수급인'이란 '도급인으로부터 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 도급받은 사업주'라고 정의하고 있다. 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정(2020. 1. 16. 시행)된 산업안전보건법은 제2조 제6호에 '도급'의 의미를 정의하는 규정을 신설하고, 제63조에 도급인의 안전조치 및 보건조치 사항으로 도급인의 사업장(도급인이 제공하거나 지정한 경우로서 도급인이 지배·관리하는 장소를 포함한다)에서 작업을 하는 자신의 근로자뿐만 아니라 관계수급인의 근로자에 대하여서도 안전·보건조치 의무를 부담하도록 규정하여 자신의 사업장에서 작업하는 관계수급인의 근로자에 대하여 안전·보건조치 의무를 부담하는 도급인의 범위를 대폭 확대하였다. 이러한 개정 산업안전보건법상 건설공사 도급과 관련한 안전·보건조치 의무 및 그 위반에 따른 형사처벌 규정의 해석에서는 위와 같은 산업안전보건법의 규정 체계나 입법 경위와 함께, 개정법상 도급 사업주의 안전·보건조치 의무는 수급 사업주의 안전·보건조치 의무와 중첩적으로 부과되는 것으로서, 개정 산업안전보건법이 제167조에서 관계수급인 근로자 사망에 관한 형사처벌 규정을 신설한 것은 종래 도급 사업주의 안전·보건조치 의무를 한정적으로만 인정하고 그 의무위반에 대하여도 제한적으로 형사처벌하던 것에 비하여, 의무 인정 범위를 확대함과 함께 그 위반의 결과인 사망사고에 대한 도급 사업주의 책임을 강화하여 도급 사업장에서 발생하는 산업재해를 예방함으로써 근로자의 생명을 보호하기 위한 입법적 결단이라는 점을 고려하여야 한다(대법원 2024. 11. 14. 선고 200도14674 판결 참조). 이 사건의 경우 이 사건 사용자와 수급업체 사이의 정기 및 일상정비에 대한 보수계약은 산업안전보건법 제2조 제6호에 따른 도급에 해당하는 것으로 판단된다.

(나) 기록에 의하면 이 사건 사용자는 D 주식회사로부터 F ○○패키지2 생산시설 공사(①)를, C 주식회사로부터 ○○LNG 자가발전(복합화력, ②) 시설공사를 도급받아 이 사건과 관련된 수급업체와 하도급계약 후 공사를 시공하고 있는 시공사이다. [세부 공정 내용 등 생략]

(다) 이러한 플랜트 건설의 복잡하고 유기적인 공정의 특성상 원청인 이 사건 사용자로서는 도급공사에 대한 품질의 보장과 안전사고의 예방을 동시에 관리해야 하는 지위에 있게 되는데, 수급업체별로 도급받은 공정을 수행하기 위해서는 이 사건 사용자가 전체적인 공정계획, 공정별 작업 계획, 구체적인 시방서 등과 공사현장 전체에 대한 안전보건관리 계획 등을 정할 수 밖에 없을 것이며, 이 사건 사용자의 품질관리 절차는 전체 공정의 안전관리와도 직·간접적으로 밀접히 연계되어 있다. 수급업체는 원청이 정한 공정계획에 따라 작업 전후 원청이 정한 절차에 따라 작업계획서 작성, 안전작업 허가서 작성을 하여 원청의 승인을 받아 공정을 진행하게 되는데, 이러한 세부 공정에 관한 절차는 이 사건 사용자의 시공목적물인 플랜트 시설의 안정적인 구축과 품질(성능)보증이라는 본연의 공사 목적과 연동되어 이 사건 사용자가 도급인의 지위에서 수급업체 근로자의 안전을 위하여 작업기준, 작업배치, 작업 전 점검, 위험작업 허가 등의 안전조치를 설정하여 준수하도록 정한 것이며, 이러한 일련의 과정과 절차는 이 사건 사용자의 수급업체별 공정과 원청의 전체적인 공정계획의 지배·통제하에 이루어진다.

(라) 한편 이 사건 사용자의 플랜트 시설 공사는 이 사건 사용자가 플랜트 목적물을 위하여 상세하게 설계한 도면(계획)에 의거 데이터 분석 등을 통하여 공정별 계획, 자재 및 부품 조립, 계전, 계장, 보온, 기계, 배관, 용접 등 복합적인 공정을 거쳐 이루어지고, 도장작업이나 중간 및 최종 성능검사도 필수적인 작업이다. 이러한 과정에서 통상적인 재해(추락, 낙하, 전도, 붕괴 등) 이외에도 다양한 설비들의 결합을 위한 플랜트 시공의 특성상 화재, 폭발, 질식, 감전 등과 관련된 재해의 위험이 상존할 수밖에 없을 것으로 보인다.

(2) 이 사건 사용자 관련 법령

(가) 산업안전보건법 제63조에는 “도급인은 관계수급인 근로자가 도급인의 사업장에서 작업을 하는 경우에 자신의 근로자와 관계수급인 근로자의 산업재해를 예방하기 위하여 안전 및 보건 시설의 설치 등 필요한 안전조치 및 보건조치를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

(나) 산업안전보건법 제64조 제1항에는 도급인의 관계수급인 근로자가 도급인의 사업장에서 작업을 하는 경우 이행하여야 할 사항, 제64조 제2항에는 “도급인은 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 자신의 근로자 및 관계수급인 근로자와 함께 정기적으로 또는 수시로 작업장의 안전 및 보건에 관한 점검을 하여야 한다.”라고 도급인이 사업장의 안전 및 보건에 관한 직접적인 점검 행위를 규정하고 있고, 같은 법 제64조 제1항 제7호에는 ‘같은 장소에서 이루어지는 도급인과 관계수급인 등의 작업에 있어서 관계수급인 등의 작업시기·내용, 안전조치 및 보건조치 등의 확인’, 제8호에는 ‘제7호에 따른 확인 결과 관계수급인 등의 작업 혼재로 인하여 화재·폭발 등 대통령령으로 정하는 위험이 발생할 우려가 있는 경우 관계수급인 등의 작업시기·내용 등의 조정’을 규정하고 있다.

(다) 산업안전보건법 시행령 제53조의2에는 법 제64조 제1항 제7호의 확인결과 관계수급인 등의 작업 혼재로 인하여 법 제64조 제1항 제7호에 따라 도급인이 관계수급인 등의 작업 혼재로 인하여 화재·폭발 등의 위험이 발생할 우려가 있는 경우 관계수급인 등의 작업시기·내용 등의 조정'해야 하는 경우를 규정하고 있는데, 시행령 제53조의2 제1호에는 '화재·폭발이 발생할 우려가 있는 경우', 제2호에는 '동력으로 작동하는 기계·설비 등에 끼일 우려가 있는 경우', 제4호에는 '근로자가 추락할 우려가 있는 경우', 제5호에는 '물체가 떨어지거나 날아올 우려가 있는 경우', 제6호에는 '기계·기구 등이 넘어지거나 무너질 우려가 있는 경우', 제7호에는 '토사·구축물·인공구조물 등이 붕괴될 우려가 있는 경우', 제8호에는 '산소결핍이나 유해가스로 질식이나 중독의 우려가 있는 경우'라고 규정하고 있다.

(라) 산업안전보건법 제65조 제1항에는 "다음 각 호의 작업을 도급하는 자는 그 작업을 수행하는 수급인 근로자의 산업재해를 예방하기 위하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 해당 작업 시작 전에 수급인에게 안전 및 보건에 관한 정보를 문서로 제공하여야 한다."라고 규정하면서 법 제65조 제1항 제1호에 '폭발성·발화성·인화성·독성 등의 유해성·위험성이 있는 화학물질 중 고용노동부령으로 정하는 화학물질 또는 그 화학물질을 포함한 혼합물을 제조·사용·운반 또는 저장하는 반응기·증류탑·배관 또는 저장탱크로서 고용노동부령으로 정하는 설비를 개조·분해·해체 또는 철거하는 작업', 법 제65조 제1항 제2호에 '제1호에 따른 설비의 내부에서 이루어지는 작업', 법 제65조 제1항 제3호에 '질식 또는 붕괴의 위험이 있는 작업으로서 대통령령으로 정하는 작업'이라고 규정하고 있다.

(마) 산업안전보건법 시행령 제54조에는 법 제65조 제1항 제3호에서 대통령령으로 정하는 작업에 대하여 시행령 제54조 제1호에 '산소결핍, 유해가스 등으로 인한 질식의 위험이 있는 장소로서 고용노동부령으로 정하는 장소에서 이루어지는 작업'이라고, 산업안전보건법 시행규칙 제85조에는 '질식의 위험이 있는 장소'에 대하여 산업안전보건기준 별표 18에 따른 밀폐공간을 명시하고 있다. 동 기준 별표 18에 의하면 제6호에 '장기간 밀폐된 강재(鋼材)의 보일러·탱크·반응탑이나 그 밖에 그 내벽이 산화하기 쉬운 시설(그 내벽이 스테인리스강으로 된 것 또는 그 내벽의 산화를 방지하기 위하여 필요한 조치가 되어 있는 것은 제외한다)의 내부', 제8호에 '천장·바닥 또는 벽이 건성유를 함유하는 페인트로 도장되어 그 페인트가 건조되기 전에 밀폐된 지하실·창고 또는 탱크 등 통풍이 불충분한 시설의 내부', 제13호에 '헬륨·아르곤·질소·프레온·이산화탄소 또는 그 밖의 불활성기체가 들어 있거나 있었던 보일러·탱크 또는 반응탑 등 시설의 내부', 제14호에 '산소농도가 18퍼센트 미만 또는 23.5퍼센트 이상, 이산화탄소농도가 1.5퍼센트 이상, 일산화탄소농도가 30피피엠 이상 또는 황화수소농도가 10피피엠 이상인 장소의 내부', 제16호에 '화학물질이 들어있던 반응기 및 탱크의 내부', 제17호에 '유해가스가 들어있던 배관이나 집진기의 내부' 등이 '질식의 위험이 있는 밀폐공간'으로서 도급인이 산업안전보건법 제65조 제1항에 따라 작업시작 전 안전 및 보건에 관한 정보를 문서로 제공할 의무를 부여하고 있는 대상으로 명시하고 있다.

(바) 한편 산업안전보건법 제38조 제1항에서는 사업주가 산업재해 예방을 위하여 필요한 안전조치를 해야 할 대상(1. 기계·기구, 그 밖의 설비에 의한 위험, 2. 폭발성, 발화성 및 인화성 물질 등에 의한 위험, 3. 전기, 열, 그 밖의 에너지에 의한 위험)을 명시하면서 같은 법 제38조 제4항에 의거 산업안전보건에 관한 규칙에 그 대상과 조치방법 등에 대하여 산업안전보건에 관한 규칙 제86조부터 제419조에 상세히 명시하고 있고, 산업안전보건법 제39조 제1항에서는 사업주가 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 보건조치를 하여야 할 대상(제1호 '원재료·가스·증기·분진·흄·미스트·산소결핍·병원체 등에 의한 건강장해' 등 6개 유형)을 명시하면서 같은법 제39조 제2항에 의거 산업안전보건에 관한 규칙에 그 대상과 조치방법 등에 대하여 산업안전보건에 관한 규칙 제420조부터 제670조에 상세히 명시하고 있다.

(사) 이 사건 사용자는 산업안전보건법 제2조 제7호에 따른 도급인에 해당하므로 같은 법 제63조에서 규정한 관계수급인에 대한 안전조치 및 보건조치에 관한 법령 및 그 외 구체적 안전·보건 조치를 위한 규정들이 모두 적용된다. 이는 이 사건과 같은 플랜트 시설의 공사의 경우 공정별 시공과정에서 유해·위험 요소의 정보와 그 통제권을 수급업체보다는 이 사건 사용자가 보유하고 있음을 전제로 수급업체 근로자에게 충분히 위험성의 존재 여부를 고지하고 안전하게 작업할 수 있도록 도급인에게 유해·위험 요소에 관한 조치의무를 부여한 것이고, 이 사건 사용자는 이러한 법령상 제반 조치 의무를 이행할 책무가 있는 법령상 의무의 수규자이다.

(3) 이 사건 사용자의 노동안전보건 근로조건에 대한 실질적·구체적 지배·결정 여부

헌법 제32조 제1항의 모든 국민이 가지는 근로의 권리는 “일할 자리에 관한 권리”만이 아니라 “일할 환경에 관한 권리”도 함께 내포하고 있는 바, 후자인 “일할 환경에 관한 권리”는 인간의 존엄성에 대한 침해를 방어하기 위한 자유권적 기본권의 성격도 갖고 있어 근로자가 사업주에게 건강한 작업환경, 일에 대한 정당한 보수, 합리적인 근로조건의 보장 등을 요구할 수 있는 권리 등을 포함한다고 할 것이고(헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2004헌마670 결정 등 참조), 산업안전에 관한 근로조건의 유지 및 개선은 개별 근로자의 생명·건강, 근로능력의 유지·증진 등을 보장하고 실현하는 근로조건의 본질적인 요소이자 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있다(헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌가18 결정 등 참조).

초심지노위는 ‘이 사건 원청은 이 사건 현장 하청업체 근로자와 근로계약을 맺은 당사자가 아니더라도 이 사건 원청이 산업안전 분야에 있어 안전보건관리규정을 두고 관련 법령상 산업안전의무를 구체화하여 하청 근로자에게도 적용하여 작업환경 등을 정하고 있어 신청 노동조합 소속 근로자들의 근로조건 중 신청 노동조합이 요구한 노동안전보건 교섭 의제에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정하는 지위에 있다’고 판단하였다. 그러나 초심지노위의 판단이 우리 위원회와 결론을 같이 하더라도 이 사건 사용자가 노동조합법 제2조 제2호 후단에서 규정한 ‘근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자’에 해당하는지는 초심지노위가 판단한 내용(초심결정서 **참조)만으로는 이 사건 당사자가 구체적 판단이유에 대하여 의문을 가질 수 있을 것으로 보인다.

위와 같은 초심지노위의 판단에 더하여 앞서 살펴본 바와 같이, 산업안전보건법 등 관계 법령은 이 사건과 같이 복합 유기시설의 시공에 대한 노무를 제공받는 원청이 수급업체 근로자의 작업 수행과 결부되는 현장의 유해·위험 요소를 실질적으로 지배·관리하는 권한과 책임을 명시하고 있다. 도급인인 이 사건 사용자의 경우 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이러한 산업안전보건 법령 등 공법상 의무 이행과는 별개 또는 병존하여 이 사건 사용자가 시공하는 F ○○패키지2 생산시설과 ○○LNG 자가발전(복합화력) 시공현장에서 수급업체 근로자들의 도장, 계전, 계장, 보온, 기계, 배관 등 도급분야별 작업과 관련하여 추락, 낙하, 전도, 붕괴 등의 위험요소 뿐만 아니라 이 사건 플랜트 시설 특성과 결부된 화재·폭발, 질식, 감전 등의 유해·위험 요소도 모두 지배·통제하고 있는 이상, 이 사건 사용자와의 직접 근로계약을 맺지 않은 수급업체 소속 근로자의 산업안전 관련 근로조건에 대하여 실질적·구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다고 판단된다.

(가) 이 사건 사용자가 시공하는 플랜트 시설은 산업안전보건법 제38조(안전조치) 제1항 제1호 내지 제3호(1. 기계·기구, 그 밖의 설비에 의한 위험, 2. 폭발성, 발화

성 및 인화성 물질 등에 의한 위험, 3. 전기, 열, 그 밖의 에너지에 의한 위험), 같은 법 제39조(보건조치) 제1항 제1호(1. 원재료·가스·증기·분진·흄·미스트·산소결핍·병원체 등에 의한 건강장해)와 관련된 재해위험성이 매우 큰 공사에 해당한다. 이 사건 사용자가 시공하는 F ○○패키지2 생산시설 공사는 정유정제와 관련된 유기적인 복합생산시설(Steam Cracker, Polymer Plant)이고, ○○LNG 자가발전 공사는 해수 일관식(Once-Through) 복합화력시설(Combined Cycle Power Plant)로써, 통상의 제조업체 생산시설이나 콘크리트 건축물과는 시설의 구성 및 양태가 매우 다른 것으로 보이며, 이러한 플랜트 시설을 시공하려면 작업분야에 따라 계전공사, 기계 설치 공사, 철골공사, 도장 및 보온 공사 등이 모두 포함되는 결과 다양한 재해의 위험요소가 존재한다. 이렇게 유기적으로 연결되는 전체 공정과정에서 수급업체 근로자의 역할과 기능, 이 사건 사용자의 플랜트 목적물(○○패키지2 시설, ○○LNG 자가발전 시설)의 특성에서 기인하는 '폭발성·발화성·인화성·독성·감전 등의 유해성·위험성'으로 인한 유해·위험 요소는 수급업체와의 관련 공사 계약종료 시까지 상존하게 된다.

(나) 수급업체 근로자들이 수행하는 플랜트 공사는 이 사건 사용자가 시공사의 지위에서 전체적으로 책임 시공하는 D 주식회사의 F ○○패키지2 시설부지와 C 주식회사의 ○○LNG 자가발전 시설 부지에서 이루어지게 되는데, 비록 도급인인 이 사건 사용자가 도급인의 사업장이 아닌 발주자 관리영역(시공현장)에서 플랜트 목적물을 시공하더라도 이 사건 사용자가 법령상 도급인의 지위에 있음은 명백하므로 수급업체의 수행업무는 도급인의 지위에 있는 이 사건 사용자 소유의 주요 시설, 장비, 설비 등을 이용하게 될 수밖에 없다(물론 수급업체가 그 소유의 전문장비 등을 이용하는 경우도 있을 것이다).

(다) 특히 이 사건 사용자의 사전 작업계획에 따라 수급업체에 시달되는 작업을 수행하기 위해서는 수급업체가 작성한 작업허가서(사 제*호증의* 하도급계약서 제*조, 제*조 등)에 대하여 이 사건 사용자에 의하여 위험요소 확인 및 제거 등이 포함된 작업허가가 승인된 이후 이 사건 사용자의 지시에 따라 현장의 작업이 이루어지므로, 수급업체 근로자들은 도급업무를 작업하는 과정에서 작업의 일정이나 작업량, 작업장소 등의 작업 전반에 관한 결정을 수급업체 단독으로 결정하기가 어렵거나 제한적일 수밖에 없으며, 수급인 및 수급업체 소속 근로자의 작업은 이 사건 사용자의 플랜트 목적물의 단계적 완성을 위해 공정별로 연계·연동되어 이 사건 사용자가 정한 기준과 절차에 따라 지휘, 조정 및 통제를 받으며 작업이 이루어지게 된다. 이렇게 도급인인 이 사건 사용자가 작업허가 방식을 통하여 구체적인 수급인의 도급업무 수행을 관리·통제하는 절차는 이 사건 사용자가 도급인의 지위에서 그가 고용한 근로자뿐만 아니라 수급인의 근로자 모두를 포함한 사업장 전체의 안전 및 보건의 유해·위험 요소로부터 보호 측면에서 필수적이고 불가피한 절차에 해당한다.

(라) 플랜트 시설의 경우 가동 중인 시설을 정기·수시로 보수하는 경우는 가동과정에서 인지한 위험성을 기초로 안전 및 보건 조치 등에 대한 대처를 할 수 있으나, 이 사건의 경우와 같이 새로이 건축하는 플랜트 시설의 경우 일반적인 플랜트 보수공사보다 시공단계별로 높은 수준의 유해·위험 요소에 노출되는 것으로 보인다. 이 사건의 수급인의 작업과 관련될 수 있는 산업안전보건법 제64조 및 같은 법 시행령 제53조의2와 관련된 내용을 살펴보면 '화재·폭발(제1호), 산소 결핍·유해가스로 인한 질식

·중독(제8호)'의 유해·위험 요소에 대한 노출 위험성 이외에도 작업양태에 따라 다양한 기계·기구와 설비를 사용하게 되므로 동력으로 작동하는 기계·설비 등의 끼임(제2호), 근로자의 추락(제4호), 물체의 낙하·비산(제5호), 기계·기구 등의 전도(제6호), 토사·구축물·인공구조물 등의 붕괴(제7호)에 대한 유해·위험 요소에 대한 노출 위험성도 충분히 존재한다. (마) 이처럼 이 사건 공사의 경우 관계수급인 등의 작업 혼재나 공정의 혼재 등으로(같은 시간, 같은 장소에서 이루어지는 것만을 의미하지 않는다) 인하여 화재·폭발 등의 다양한 유형의 위험이 발생할 우려가 있는 경우에 해당하여 이러한 유해·위험 요소는 수급업체별로 수급업체의 독자적인 재량과 권한을 통하여는 유해·위험 요소를 온전히 지배·관리하기 어렵고, 이 사건 사용자가 전체 시설과 수급업체들의 각 공사 일정을 총괄하여 조정하는 등 실질적이고 구체적인 통제와 조정이 이루어져야 안전성이 확보될 것이다.

(바) 이 사건 사용자와 수급업체 간 체결된 건설공사 하도급계약 일반조건(이하 사 제*호증의* ○○플랜트 계약서에 의한다)과 관련하여 아래의 같은 사정을 종합하면 이 사건 사용자는 하도급계약의 약정 내용을 통해 수급업체의 공사를 직·간접적으로 통제해 온 것으로 판단된다.

① 하도급계약서 일반조건 제*조(시공협의 및 지시) 제*항에는 [구체적인 계약 내용 생략] 확인된다. 이 사건 사용자는 수급업체가 도급분야별 전문성을 보유하여 자체적인 역량과 계획에 따라 독립된 시공을 한다는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 사용자의 종합건설사로서 플랜트 업계에서의 시공능력과 지위를 고려할 때 수급업체(수급사업자)가 일반조건 제*조 제*항의 서류를 제출하는 것에서 나아가 승인을 받는 절차를 정한 것은 이 사건 사용자의 주장과 부합하지 아니하다. 일반조건 제*조 제*항, 제*항의 내용에 의하면 수급업체는 전반적으로 공사시작 전단계부터 준공 때까지 이 사건 공사와 관련하여 이 사건 사용자의 지휘 내지 통제 하에 시공을 예정하고 있음을 충분히 알 수 있다.

② 하도급계약서 일반조건 제*조(자재검사 등) 제*항에는 [구체적인 계약 내용 생략] 규정되어 있다. 일반조건 제*조에 의하면 수급업체가 공사에 필요한 자재를 임의로 선택하여 투입하는 것이 아니라 이 사건 사용자(감독원')의 승인을 받아야 하고, 제8조에 의하면 이 사건 사용자가 건설기계를 임차하여 수급업체가 공사를 하는 경우 기계의 가동시간 등에 대한 정보를 제공하여 공사가 이루어지도록 조치할 의무를 규정하고 있는데, 이러한 약정내용은 수급업체가 자신이 도급받은 공사를 임의로 진행하기 어려운 사정을 보여주는 것으로 보인다.

③ 하도급계약서 일반조건 제*조(감독원) 제*항 제*호에는 [구체적인 계약 내용 생략] 규정하고 있는데, 이 사건 사용자는 하도급계약에 원청 사용자로서 공사 시공 전반을 감독·입회할 권한과 산업안전에 관한 조치를 취할 권한을 규정한 후 이에 기반하여 수급업체 및 소속 근로자의 전반적인 작업 및 산업안전 조치 등을 지휘·감독해 온 것으로 보인다.

④ 하도급계약서 일반조건 제*조(현장대리인) 제*항에는 [구체적인 계약 내용 생략] 약정하고 있는데, 이러한 수급업체의 건설기술인, 현장대리인, 근로자에 대한 이 사건 사용자의 교체요구권 및 수급업체의 이행의무에 대한 규정은 일반조건 제*조, 제*조 등과 병합하여 이 사건 사용자가 수급업체와 소속 근로자의 작업과정과 그 내용을 통제하는 근거로 작용하는 것으로 보인다(실제 인력변경권 행사 여부와 관계 없이 이 사건 사용자가 그러한 방식으로 인력변경권을 행사할 지위에 있다는 점은 명확하다).

⑤ 하도급계약서 일반조건 제*조(산업안전관리비)에는 [구체적인 계약 내용 생략] 규정되어 산업안전보건법 등의 취지에 따른 것이라 하더라도 이 사건 공사와 관련된 수급업체와 소속 근로자의 안전보건에 대한 예산의 책정이나 사용계획 및 집행과정에서 수급업체는 이 사건 사용자가 갖고 있는 산업안전관리비와 관련된 권한에 부속된 것으로 보일 뿐 수급업체의 자율적인 예산의 책정이나 사용, 집행에는 한계가 있는 것으로 보인다.

(사) 이 사건 사용자의 안전보건관리규정(사 제*호증)에 대하여 아래와 같은 사정을 종합하면 이 사건 사용자는 도급인의 지위 이상으로 수급업체 근로자들의 노동안전보건(산업안전)에 관한 근로조건을 실질적으로 지배·결정해 온 것으로 판단된다.

① 안전보건관리규정 **에 의하면 적용범위를 '본사 및 국내 공사현장, 협력업체를 포함한 전(全) 임직원, 현장을 출입하는 모든 방문객'으로 정하고 있으므로 이 사건 사용자의 안전보건관리규정에서 명시하는 의무규정은 수급업체의 자체적인 안전보건 관련 계획이나 조치와 관계 없이 모두 적용되는 것으로 보인다. 따라서 수급업체가 이 사건 공사현장과 관련하여 도급인과 별개로 수급인으로서 자체 안전보건 대책을 시행하더라도 수급업체와 소속 근로자는 안전보건관리규정에서 정한 관련 내용을 준수해야 한다.

② 안전보건관리규정 **에 의하면 사전작업허가제를 규정하면서 '전체 작업에 대한 안전조치 계획을 수립하여 사전허가를 득한 후 작업을 실시함으로써 작업 중 발생할 수 있는 위험요인을 사전에 제거하여 안전한 작업을 수행하기 위한 제도임'이라고 목적을 기재하고 있는데, 사전작업허가제는 사전작업허가 신청, 승인 및 협의(타워크레인 설치 등의 작업의 경우 안전보건총괄책임자가 최종 승인한다) 절차를 전체 작업에 대하여 반드시 거쳐야 하는 필수 절차이고, 위험저감 조치 미이행 등의 사유로 작업허가서가 회수되는 경우 작업이 중지되기까지 하는 등 이 사건 사용자는 수급업체 및 소속 근로자의 작업과 관련된 유해·위험 요소를 사전에 제거하기 위한 절차를 마련하여 시행해 온 것으로 보인다.

③ 안전보건관리규정 **에 의하면 '안전수칙 위반자 OUT SYSTEM 시행'을 규정하면서 이 사건 사용자가 정한 12대 안전규범 등을 위반한 경우 현장에서 작업을 배제(퇴출)시키는 제도를 정하고 있는데, 12대 안전규범의 예시로 '사전 작업 허가제 준수, 밀폐공간 가스 농도 측정, 작업전 전기 안전점검 실시, 화기 작업시 불티비산방지 조치 실시, 인양물 하부 출입금지, 건설장비 안전장치 해체 금지' 등에 대하여 규정하면서 이러한 안전규범을 위반한 수급업체 및 소속 근로자의 행위를 점검·확인하고 제재의 대상으로 규정한 것으로 확인된다. 또한 안전보건관리규정 **에 의하면 수급업체 관계자를 포함하여 '일일안전회의'를 개최하면서 수급업체 현장소장이 서명한 수급업체별 일일위험성 평가를 작성하도록 하고, 안전보건관리규정 **에 의하면 매일 수급업체 관리자가 의무적으로 참석하는 작업장 안전활동(T.B.M)을 의무화하여 시행하고 있음을 알 수 있다.

마) 소결

(1) 이 사건 플랜트 건설공사의 복잡하고 유기적인 공정의 특성에 기인하여 이 사건 사용자의 수급업체별 공정계획의 지배·통제, 공정예정표 등의 제출 및 승인, 감독원을 통한 자재반입과 시공일반에 대한 지휘·감독, 현장대리인 등 수급업체 소속 근로자의 교체요구권, 산업안전 관련 예산의 책정과 집행권한 등이 하도급계약서에 의하여 확인되고, 수급업체 및 소속 근로자에게 모두 적용되는 이 사건 사용자의 안전관리보건규정의 적용범위, 사전작업허가제, 안전

수칙 위반자 퇴출 제도(OUT SYSTEM), 일일안전회의, 작업장 안전활동 등이 이 사건 사용자의 안전보건관리규정에 의해 확인되는 등 이 사건 사용자는 수급업체 및 소속 근로자들의 작업과 관련된 유해·위험 요소를 사전에 제거하기 위한 절차를 마련하여 시행해 온 것으로 보인다. 이 사건 사용자의 이러한 산업안전보건 법령 등 공법상 의무이행과는 별개 또는 병존하여 이 사건 사용자는 ○○패키지2 생산시설과 ○○LNG 자가발전(복합화력) 시공현장의 수급업체 및 소속 근로자의 작업과 관련하여 추락, 낙하, 전도, 붕괴 등의 위험요소 뿐만 아니라 이 사건 플랜트 시설 특성과 결부된 화재·폭발, 질식, 감전 등의 유해·위험 요소도 모두 지배·통제하고 있는 이상, 이 사건 사용자와의 직접 근로계약을 맺지 않은 수급업체 소속 근로자의 산업안전 관련 근로조건에 대하여 실질적·구체적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있다고 판단된다.

(2) 이 사건 사용자는 이 사건 회사가 수행하고 있는 각종 산업안전과 관련한 조치들은 산업안전보건법, 중대재해처벌 등에 관한 법률 등 관련 법령에 따라 도급인에게 요구되는 일반적 의무를 이행한 것에 불과하므로 이 사건 사용자가 그러한 행위를 하였다고 하여 노동안전과 관련하여 수급업체 근로자에 대하여 실질적인 지배력을 갖고 있는 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 그러나 이 사건 사용자가 이 사건 ○○패키지2 시설 및 ○○LNG 자가발전 플랜트 시설의 시공과 관련된 공사현장의 시설, 작업내용, 작업방식, 작업일정 등을 포함하여 모든 근로자들의 안전과 관련하여 통상적인 재해의 위험성에 대한 관리수준을 넘어 화재·폭발, 질식, 감전 등과 관련된 유해·위험 요소를 지배·통제하고 도급업무의 수행이 이 사건 사용자가 정한 작업기준에 의하여 이루어져야 할 뿐 수급업체가 단독 결정으로 수행하기는 불가능하거나 매우 어려운 것으로 보여 그 재량권이 매우 제한적인 것으로 보이는 이상, 이 사건 사용자가 수급업체에 대한 안전 관련 지침을 마련하거나 그 이행을 감독하는 것이 관련 법령에 따른 도급인의 의무이행이라는 측면을 가지고 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 사용자의 실질적인 지배력이 부인될 수 없다(서울행정법원 2025. 7. 25. 선고 2022구합69230 판결 참조).

나. 이 사건 사용자가 단체교섭 당사자로서 교섭요구 사실을 공고할 의무가 있는지 여부

1) 사용자 주장

이 사건 사용자는 노동조합법상 사용자 지위에 있지 아니하므로 이 사건 노동조합의 교섭요구 사실을 공고할 의무가 없다.

2) 관련 법리

교섭창구 단일화 절차는 복수의 노동조합이 허용되는 현행 노동조합법 체계 하에서 헌법상 보장된 단체교섭권을 합리적으로 조정·제한하기 위한 것으로서 그 성격상 교섭창구 단일화 절차에 관한 규정은 전반적으로 강행규정으로 해석되어야 한다(대법원 2014. 11. 3. 선고 2014두38750 심리불속행 판결의 원심 서울행정법원 2013. 12. 13. 선고 2013구합18995 판결 등).

3) 구체적 판단

위 법원의 판단 법리와 '4. 인정사실' 전체의 내용 및 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 사용자는 이 사건 노동조합 소속의 수급업체 근로자들에 대하여 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당하므로 이 사건 사용자는 노동조합의 2026. 3. 10. 자 교섭요구 사실을 법령이 정하는 바에 따라 공고하여야 하는 것으로 판단된다.

가) 우선 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 노동조합이 요구한 단체교섭 의제 중 노동안전보건 분야 의제에 대하여 이 사건 사용자가 원청으로서 노동조합법 제2조 제2호 후단의 사용자에 해당하는 것으로 판단된다.

나) 노동조합법은 제29조의2에서 “하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우 노동조합은 교섭대표노동조합을 정하여 교섭을 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제29조의3 제1항에서 “제29조의2에 따라 교섭대표노동조합을 결정하여야 하는 단위(이하 ‘교섭단위’라 한다)는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다.“라고 규정하고 있는 바, 교섭창구 단일화 제도는 사용자가 아니라 교섭단위인 ‘사업 또는 사업장’을 대상으로 적용되는 제도로 해석되며, 2026. 3. 10.부터 시행되는 개정 노동조합법의 해석에 의하면 하청사업장의 경우 하청근로자집단을 하나의 교섭단위로 적용하여 이 사건 사용자와 같은 원청 사용자와 단체교섭을 하려는 경우 하청근로집단 내에 조직된 노동조합 간 교섭창구 단일화 절차를 거쳐야 한다.

다) 따라서 이 사건 사용자는 노동조합법 시행령 제14조의2에 따라 노동조합으로부터 교섭 요구를 받은 때에는 노동조합법 시행령 제14조의3(노동조합 교섭요구 사실의 공고) 제1항에 따라 그 요구를 받은 날부터 7일간 그 교섭을 요구한 노동조합의 명칭 등 고용노동부령으로 정하는 사항을 해당 사업 또는 사업장의 게시판 등에 공고하여 다른 노동조합과 근로자가 알 수 있도록 하여야 할 의무가 있다. 라) 한편, 이 사건 사용자에게 이 사건 노동조합의 단체교섭 요구에 대하여 노동조합법상 단체교섭 의무를 부담하는 사용자로 인정한다고 하더라도 노동조합법상 사용자의 단체교섭 의무는 노동조합의 교섭요구에 응하여 성실히 교섭하고 정당한 이유 없이 단체교섭을 거부·해태하지 말아야 한다는 의미이지 노동조합이 요구내용을 그대로 수용해야 한다는 의무를 부과하는 것은 아니며, 원사업주와 원사업주 이외의 사업주 사이의 계약의 자유, 기업활동의 자유 등을 비례의 원칙에 위배하여 침해하는 것이라고도 볼 수 없다(2002. 12. 18. 선고 2002헌바12 헌법재판소 결정 등 참조).

다. 초심지노위의 결정에 위법·월권이 있었는지 여부

1) 관련 법리

노동조합 및 노동관계조정법 제69조 제1항, 제2항에 의하면 관계당사자는 지방노동위원회의 중재재정이 위법하거나 월권에 의한 것이라고 인정하는 경우에 중앙노동위원회에 그 재심을 신청할 수 있고, 중앙노동위원회의 재심결정이 위법이나 월권에 의한 것이라고 인정하는 경우에 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있는 바, 여기서 ‘위법’ 또는 ‘월권’이라 함은 중재재정의 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않는 사항이나 정당한 이유 없이 당사자 간의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우를 말하고, 중재재정이 단순히 어느 노사 일방에 불리하거나 불합리한 내용이라는 사유만으로 불복이 허용되지 않는다고 할 것이다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두12992 판결, 대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두8024 판결 등).

2) 구체적 판단

위 법원의 판단 법리와 위 ‘나’항의 ‘이 사건 사용자가 이 사건 노동조합의 교섭요구 사실을 공고할 의무가 있는지 여부’에서 살펴본 바와 같이 이 사건 사용자는 노동조합법 제29조의2 제1항 및 시행령 제14조의3 제1항에 따라 노동조합으로부터 단체교섭 요구를 받은 날부터 7일간 교섭요구 사실을 공고하여야 하므로 초심지노위가 이 사건 사용자가 단체교섭의 당사자로서 공고의 의무가 있다고 결정한 것은 우리 위원회의 결론과 같으므로, 초심지노위의 이 사건 처리 과정에서 절차가 위법하였거나, 그 내용이 노동조합법 등 관계 법령을 위반하였거나 그 결정의 대상이나 범위에 월권이 있었다고 보이지 않는다.

4. 결론

이 사건에 대하여 우리 위원회와 결론을 같이 한 초심지노위의 결정은 정당하므로 이 사건 사용자의 재심신청을 기각하기로 하여 노동조합 및 노동관계조정법 제29조의2 및 같은 법 제69조, 노동위원회법 제26조에 따라 주문과 같이 결정한다.