중앙노동위원회 2023. 4. 24. 판정 2023부노33

차량 취거 및 미반환 행위는 ‘계속하는 행위’로 볼 수 없고, 초심 구제신청의 제척기간을 도과하였다.

사용자1 내지 8은 공무원노조법 제17조제2항의 사용자로서 피신청인 적격이 있으나, 사용자9는 사용자에 해당하지 않아 피신청인 적격이 없다.

2023.10.13. 간부직원들 명의로 노동조합을 비방하는 4차 입장문을 발표하게 한 행위는 부당노동행위 의사가 인정되므로 지배·개입의 부당노동행위로 인정되나, 나머지 1차 내지 3차 입장문을 발표하게 한 행위는 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 아니한다.

지배·개입의 의사가 인정되지 않아 부당노동행위에 해당하지 아니한다.

지배·개입의 의사가 인정되지 않아 부당노동행위에 해당하지 아니한다.

이 사건 사용자1 내지 사용자7이 공모하여 2022.7.29., 2022.8.17., 2022.8.24., 2022.10.13. 각 ○○구청의 간부직원들 명의로 노동조합 활동을 비방하는 입장문을 발표하게 한 행위

이 사건 사용자8이 2022.7.29., 이 사건 사용자9가 2022.10.19. 각 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전 직원들에게 전자우편으로 발송한 행위

이 사건 사용자1이 이 사건 노동조합과 근로자의 명예를 훼손하는 내용의 1인 피켓 시위하는 외부인들에게 구청 내 주차 편의를 제공한 행위

이 사건 사용자1이 2022.7.14. 이 사건 노동조합이 2014년부터 사용하고 있던 차량을 일방적으로 취거 후 현재까지 반환하지 않고 있는 행위

근로자

노동조합

사용자들

서울특별시 ○○구(이하 ‘서울시 ○○구’라 한다)는 지방자치법 제2조제2항에 따라 설립되어 위 주소지에서 공무원 1,916명이 지방행정 관련 공공서비스를 제공하는 지방자치단체로서, 소속기관으로 27개 동을 두고 있으며 대표자는 2022.7.1. 취임한 서○○ 구청장(이하 ‘이 사건 사용자1’이라 한다)이다.

임○○(이하 ‘이 사건 사용자2’라 한다)은 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 소속으로 재직 중인 공무원이며, 전 부구청장이었던 사람이다.

이○○(이하 ‘이 사건 사용자3’이라 한다)은 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 교통환경국장으로 재직 중인 공무원이며, 전 행정안전국장이었던 사람이다.

이◇◇(이하 ‘이 사건 사용자4’라 한다)는 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 소속으로 재직 중인 공무원이며, 전 기획재정국장이었던 사람이다.

이△△(이하 ‘이 사건 사용자5’라 한다)은 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 교육문화국장으로 재직 중인 공무원이며, 전 주민복지국장이었던 사람이다.

정○○(이하 ‘이 사건 사용자6’이라 한다)은 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 도시현대화국장으로 재직 중인 공무원이다.

홍○○(이하 ‘이 사건 사용자7’이라 한다)는 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 기획재정국장으로 재직 중인 공무원이며, 전 교통환경국장 및 주민복지국장이었던 사람이다.

황○○(이하 ‘이 사건 사용자8’이라 한다)은 2023.4.24. 현재 서울시 ○○구 행정안전국장으로 재직 중인 공무원이며, 전 총무과장이었던 사람이다.

임○○(이하 ‘이 사건 사용자9’라 하고, 이 사건 사용자1 내지 9 모두를 말할 때에는 ‘이 사건 피신청인들’이라 한다. 다만 이 사건 사용자2는 초심지노위와 우리 위원회에 제출한 답변서를 제출하지 않았고 대리인 선임신고도 하지 않아 이하 이 사건 사용자2를 제외한 이 사건 사용자1, 3 내지 9 모두를 말할 때에는 ‘이 사건 사용자들’이라 한다)은 2022.10.1. 현재 서울시 ○○구 후생복지팀장으로 재직 중인 공무원이며, 전 재난관리팀장이었던 사람이다.

이 사건 신청인들은 ① 이 사건 사용자1 내지 7이 공모하여 서울특별시 ○○구청(이하 ‘○○구청’ 또는 ‘이 사건 구청’이라 한다)의 간부직원들 명의로 노동조합 활동을 비방하는 입장문을 발표하게 한 행위, ② 이 사건 사용자8과 ③ 사용자9가 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전 직원들에게 전자우편으로 발송한 행위, ④ 이 사건 사용자1이 이 사건 노동조합과 이 사건 근로자의 명예를 훼손하는 내용의 1인 피켓 시위를 하는 외부인들에게 이 사건 구청 내 주차편의를 제공한 행위, ⑤ 이 사건 사용자1이 2014년 이래 이 사건 노동조합이 사용하고 있던 차량을 2022.7.14. 일방적으로 취거 후 반환하지 않고 있는 행위는 각 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다며, 2022.10.28. 서울지방노동위원회(이하 ‘초심지노위’라고 한다)에 구제를 신청하였다. <표 생략>

초심지노위는 2022.12.27. 이 사건 신청인들의 구제신청 중 ‘이 사건 사용자1이 2022.7.14. 이 사건 노동조합이 사용하고 있던 차량을 취거하고 반환하지 않고 있는 행위’에 대한 구제신청 부분에 대하여 제척기간 도과를 이유로 각하하고, 나머지 구제신청에 대하여는 기각하는 판정을 하였다.

이 사건 신청인들은 2023.1.30. 초심지노위의 판정서를 송달받고, 이에 불복하여 2023.2.8. 우리 위원회에 초심판정의 취소를 구하는 이 사건 재심을 신청하였다.

근로자 및 노동조합

이 사건 구청 간부직원들의 총 4회에 걸친 노동조합 활동 비방 입장문 발표로 인하여 외부적으로 이 사건 노동조합이 불법적이고 파렴치한 행위를 하는 단체로 인식되어 공신력이 급격히 저하되었고, 내부적으로 조합원들로부터 부당한 평가와 불신을 유발하여 조합원들 사이에 노동조합 활동을 하는 경우 위 간부들로부터 불이익을 받을 수 있다는 인식이 널리 퍼져 노동조합 활동이 매우 심하게 위축되는 상황에 처하게 되었다. 이는 이 사건 사용자1 내지 사용자7이 공모하여 이 사건 구청의 간부직원들 명의로 노동조합 활동을 비방하는 입장문을 발표하게 한 것으로 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

이 사건 사용자8과 사용자9가 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 내용의 전자우편을 이 사건 구청 전직원들에게 보낸 행위는 곧 이 사건 사용자1의 행위로서 이 사건 사용자들의 노동조합에 대한 부정적 인식을 보여주는 것이고, 위 행위로 인해 인사상 불이익을 우려하는 조합원들이 탈퇴하게 되었다. 따라서 이 사건 사용자8과 사용자9가 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전 직원들에게 전자우편으로 발송한 행위는 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

이 사건 사용자1의 비호를 받는 것으로 추론되는 시민단체 소속 회원들의 광범위한 1인 시위는 노동조합의 존재와 활동을 부정하는 것으로서, 이 사건 사용자1이 이 사건 노동조합과 이 사건 근로자의 명예를 훼손하는 내용의 1인 피켓 시위를 하는 외부인들에게 이 사건 구청 내 주차편의를 제공한 행위는 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

이 사건 사용자1이 2014년 이래로 이 사건 노동조합이 사용해 오던 차량을 2022.7.14. 일방적으로 취거하고 반환하지 않는 행위는 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

사용자들

이 사건 신청인들의 불법적인 인사개입 요구를 관철시키기 위한 일련의 행위들(성명서 발표, 이 사건 사용자1에 대한 비방, 이 사건 구청 앞 기자회견 등)이 서울시 ○○구의 이미지를 심각하게 실추시키고 근무 분위기를 해치고 있어, 이에 대해 서울시 ○○구의 개별 간부직원들의 명의로 작성되어 내부행정망 내 공지사항에 게시된 입장문은 이 사건 노동조합에 자제를 요청하는 서울시 ○○구의 개별 간부직원들 각 개인의 의사 표현일 뿐이며 부당노동행위에 해당하지 않는다.

이 사건 사용자8과 사용자9가 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전자우편으로 전 직원들에 보낸 것은 이 사건 구청 직원들의 문의에 대한 답변으로 2021.9. 고용노동부에서 발간한 「공무원·교원 노조법 질의회시집」에 있는 일반적·포괄적 사항에 대한 정보를 안내한 것이며, 오히려 자주적인 노동조합의 활동을 보장하기 위한 적법한 직무집행이다.

1인 피켓 시위를 하는 외부인들에게 이 사건 구청 내 주차편의를 제공한 것은 민원인 요청에 따라 주차요금을 감면 처리한 것으로 부당노동행위로 해석될 여지가 없다.

이 사건 노동조합에서 사용 중이던 차량을 취거하고 반환하지 않는 행위는 「서울특별시 ○○구 공용차량 관리 규칙」에 어긋나게 이 사건 노동조합이 단독 점유·사용하던 공용차량을 필요한 부서에 공평하게 사용할 기회를 주기 위해 시정한 것으로 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 않고, 오히려 주기적·고정적 운영비 원조행위로서 노동조합의 자주성을 잃게 할 위험성으로 인해 부당노동행위 논란의 소지가 있을 수 있는 사안이다.

이 사건 당사자들의 조직 현황 및 노사관계

이 사건 사용자1은 2022.7.1. 서울시 ○○구의 구청장으로 취임하였다.[노위 제2-1호증 사업자등록증]

서울시 ○○구 소속 전체 공무원 수는 1,916명이고, 27개 동에 근무하는 인원은 약 400명이며, 이 사건 구청의 조직도는 다음과 같다.[노위 제2-2호증 노동조합 현황보완자료, 노위 제3-1호증 ○○구청 조직도, 노위 제3-2호증 전화 등 사실확인 내용] <다음 생략>

서울시 ○○구 소속 공무원들이 설립하거나 가입한 노동조합은 이 사건 노동조합(지부)가 유일한 것으로 확인된다.[노위 제3-1호증 노동조합 설립 신고증]

이 사건 근로자는 2020.3.1. 이 사건 지부의 지부장으로 당선되었다가, 2022.초에 다시 재선되어 현재 이 사건 지부의 지부장으로 활동하고 있다.

이 사건 재심피신청인들의 2022.1.1. 이후 이 사건 구청 내 보직 현황은 다음과 같다.[노위 제2-3 요구자료 제출] <다음 생략>

「서울특별시 ○○구 사무전결처리 규칙」(이하 ‘사무전결처리 규칙’이라 한다)에 따르면 부구청장은 소속 공무원의 업무수행에 필요한 조정·감독(사무전결처리 규칙 제3조제2호), 국장은 소관과장·사업소장의 업무수행에 대한 조정·감독(사무전결처리규칙 제3조제3호), 과장은 소속직원의 업무에 대한 지도·감독(사무전결처리 규칙 제3조제4호)에 관하여 전결권을 부여받고 있고, 주사(6급)에 해당하는 팀장은 사무전결처리 규칙 제3조제5호 및 제4조제1항의 별표(소관 사무에 관한 결재 및 전결 사항)를 보게 되면 ‘6급 이하 업무분담자’와 함께 ‘담당자’로 분류되어 있다.[노위 제3-8호증 서울특별시 ○○구 사무전결처리 규칙]

이 사건 노동조합과 ○○구청장이 체결한 단체협약 및 노사합의문

이 사건 노동조합과 서울시 ○○구 구청장(이하 ‘○○구청장’이라 한다)은 2021.9.17. 2021년도 단체협약서(이하 ‘이 사건 단체협약’ 또는 ‘2021년 단체협약서’라 하고, 이 사건 단체협약을 체결한 ○○구청장은 이 사건 사용자1의 전임 구청장이다)를 체결하였다. 2021년 단체협약서에서 규정하고 있는 노동조합의 활동 보장, 교육훈련, 보수, 유효기간 등에 관한 주요 내용은 다음과 같다.[노 제12호증 2021년도 단체협약서] <다음 생략>

2021년 단체협약서에서 규정하고 있는 인사제도 운영 관련 주요 내용은 다음과 같다.[노 제12호증 2021년도 단체협약서, 노 제18호증의7 인사복지제도개선위원회 노사합의문] <다음 생략>

이 사건 노동조합(2018.3. 이 사건 노동조합이 설립되기 전에는 ○○구직장협의회장 명의로 체결하기도 하였다)과 ○○구청장(이 사건 사용자1이 취임하기 전의 ○○구청장들을 말다)은 2002.7.부터 2021.5.까지 ‘인사제도 등’에 관한 노사합의문(이하 ‘노사합의문’이라 한다)을 체결하였다. 그중 2016.부터 최근까지 이 사건 노동조합과 ○○구청장이 체결한 인사제도 관련 노사합의문의 내용은 다음과 같다.[노 제18호증의 1 내지 7 인사 문제 합의문, 사 제4호증 이면합의문, 사 제24호증 이면합의문 추가 제출] <다음 생략>

노사합의문과 관련하여 이 사건 사용자들이 주장하는 「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(이하 ‘공무원노조법’이라 한다)상 ‘비교섭 사항’에 대한 내용은 다음과 같다. <다음 생략>

이 사건 노동조합은 ‘구청장이 인사권을 행사할 때 노조의 참여를 보장하는 것은 매우 민주적이고 합리적인 것으로서 적극 권장해야 하는 것’이라고 주장하면서 ‘서울특별시 내 다른 자치구의 인사위원회와 승진심사위원회 노동조합 참가 실태’ 자료를 제출하였는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.[노 제14호증 자치구 인사위원회 등 노조 참가 실태] <다음 생략>

서울시 ○○구는 2023.1.5. 서울지방고용노동청서울동부지청(이하 ‘서울동부고용노동지청’이라 한다)에 2021년 단체협약에 대한 ‘단체협약 시정명령 요구의뢰서’를 보냈고, 서울동부고용노동지청은 2023.2.16. 초심지노위에 ‘2021년 단체협약(노사합의문 7건 포함)의 공무원노조법 제8조제1항 단서에 따른 비교섭사항 등 관련 법령의 위반사항’에 대한 ‘단체협약 시정명령 의결요청’을 하였다. 이에 초심지노위는 2023.4.17. 위 단체협약 시정명령 의결요청 건에 대하여 서울동부고용노동지청의 의견을 ‘일부 인용’하는 의결을 하였다.[노위 제3-5호증 2023.2.16. 의결요청서, 2023.2.24. 의결요청서(보정), 노위 제3-7호증 사건 의결결과 알림 문서]

위 단체협약 시정명령 의결요청 건에 대하여 초심지노위는 의결결과만 통보가 되었고, 의결서는 아직 교부하지 않은 상태임

서울시 ○○구의 인사제도 운영과 관련하여, 이 사건 신청인들은 그간 ○○구청장과 체결한 노사합의문들을 통해 공정한 전보기준을 수립하는 등 노사가 민주적으로 조율하고 합의한 것으로 조합원들과 직원들이 환영하고 있다고 주장하는 반면, 이 사건 사용자들은 이 사건 노동조합이 인사개입을 하려는 그간의 불법적인 관행을 전향적이고 합법적인 상태로 정상화해야 한다고 주장하는 등 이 사건 당사자 간 다툼이 있다.[노 제18호증의 1-7 각 인사문제 합의문, 노 제13호증 1-3 각 승진심사계획, 노 제13호증의 4 ○○구직원 2020년 직원 설문조사, 노 제18호증의 1-7 각 인사문제 합의문, 노 제19호증의2 단체협약 위반 시정조치 요구 공문, 사 제1호증 비노조원 고충가결 무산 관련 자료, 사 제7호증 직원 해외연수 비노조원 제외 관련 글, 사 제4호증 이면합의문, 사 제24호증 이면합의문 추가 제출, 사 제27호증 최근 4년 ○○구노조 임원인사동향]

이 사건 사용자들의 지배·개입의 부당노동행위에 대하여

이 사건 사용자1 내지 7이 ○○구청의 간부직원들 명의로 노동조합 활동을 비방하는 입장문을 발표하게 한 행위(이 사건 행위1-① 내지 ④)

이 사건 신청인들은 2022.7.29.부터 2022.10.13.까지 이 사건 구청의 간부직원들의 명의로 발표된 입장문 총 5건 중 4건에 대하여 이 사건 사용자1이 이 사건 사용자2 내지 7과 공모하여 이 사건 구청 간부직원들의 명의로 입장문을 발표하게 한 것이므로 이 사건 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다며 다음과 같이 주장한다.[노 제1호증 부구청장과 국장들의 입장문(2022.7.29.), 노 제4호증 부구청장과 국장들의 입장문(2022.8.5.), 노 제5호증 과장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.8.17.), 노 제6호증 팀장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.8.24.), 노 제10호증 팀장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.10.13.)]

이 사건 신청인들이 부당노동행위라고 주장하는 ‘이 사건 구청의 간부직원들 명의로 발표된 입장문 4건’에 대한 현황은 다음과 같다. <다음 생략>

이 사건 신청인들은 2022.7.29. 이 사건 사용자1이 이 사건 사용자2 내지 7과 공모하여 ‘이 사건 사용자2 내지 7 및 서울시 ○○구 보건소장 이○○’(이하 ‘이○○ 보건소장’이라 한다)의 명의로 「공무원노조 단체행동과 관련한 입장문」(이하 ‘1차 입장문’이라 한다)을 전 직원에게 전자우편으로 발송하고, 이 사건 구청 내부 행정망인 ‘새올’(이하 ‘새올 행정망’이라 한다)의 ‘공지사항’란에 게재한 행위는 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다고 주장한다. 1차 입장문의 주요 내용은 다음과 같다.[노 제1호증 부구청장과 국장들의 입장문(2022.7.29.)] <다음 생략>

‘이 사건 사용자2 내지 7 및 이○○ 보건소장’의 명의로 된 「○○구 공무원 여러분에게 당부드립니다」라는 제하의 입장문이 2022.8.5. 새올 행정망의 ‘공지사항’란에 게재되었는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.[노 제4호증 부구청장과 국장들의 입장문(2022.8.5.)] <다음 생략>

이 사건 신청인들은 2022.8.17. 이 사건 사용자1이 이 사건 사용자2 내지 7과 공모하여 ‘서울시 ○○구의 과장급 이상 간부직원 45명’의 명의로 「○○구청 노조에 촉구한다」라는 제하의 입장문(이하 ‘2차 입장문’이라 한다)을 새올 행정망의 ‘공지사항’란에 게재한 행위는 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다고 주장한다. 2차 입장문의 주요 내용은 다음과 같다.[노 제5호증 과장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.8.17.)] <다음 생략>

이 사건 신청인들은 2022.8.24. 이 사건 사용자1이 이 사건 사용자2 내지 7과 공모하여 ‘서울시 ○○구의 팀장급(계장급) 이상 간부직원 210명’의 명의로 「○○구청 노조는 시위를 즉각 중단하고 민선 8기 구정에 동참하라」라는 제하의 입장문(이하 ‘3차 입장문’이라 한다)을 새올 행정망의 ‘공지사항’란에 게재한 행위는 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다고 주장한다. 3차 입장문의 주요 내용은 다음과 같다.[노 제6호증 팀장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.8.24.)] <다음 생략>

이 사건 신청인들은 2022.10.13. 이 사건 사용자1이 이 사건 사용자2 내지 7과 공모하여 ‘서울시 ○○구의 팀장급(계장급) 이상 간부직원 234명’의 명의로 「○○구민과 ○○공무원 괴롭히는 ○○구청 사무직 노조 간부 3인은 즉각 사퇴하라」라는 제목의 입장문(이하 ‘4차 입장문’이라 하고, 1차 입장문 내지 4차 입장문 모두를 말할 때에는 ‘이 사건 입장문들’이라 한다)을 새올 행정망의 ‘공지사항’란에 게재한 행위는 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다고 주장한다. 4차 입장문의 주요 내용은 다음과 같다.[노 제10호증 팀장급 이상 간부직원들의 입장문(2022.10.13.)] <다음 생략>

이 사건 사용자2는 2022.10.13. 새올 행정망의 공지사항에 게시된 4차 입장문의 게시자 명의가 자신의 명의로 게재된 것을 문제 삼으며 자신의 명의로 게재하지 말라고 지적하였고, 이후 4차 입장문의 게시자 명의가 당시 총무과장이었던 이 사건 사용자8(현재 행정안전국장인 이 사건 사용자8이다)로 변경되어 4차 입장문이 다시 게재되었다. 이 사건 사용자2는 2022.10.28. 4차 입장문에 대해 새올 행정망에 ‘○○구 직원동료 여러분에게 드리는 글’을 올렸는데(이후 새올의 공지사항에서 삭제가 되었다), 그 주요 내용은 다음과 같다.[노 제16호증의5 ○○구 직원동료에게 드리는 글, 노 제16호증의7 삭제된 게시글 목록] <다음 생략>

이 사건 사용자2는 이 사건 사용자들이 초심지노위에 제출한 답변서(1)의 제출과정에 대하여 국민신문고를 통해서, “신고인은 위와 같은 답변서가 작성되어 제출된 사실을 전혀 알지 못하였으며, 답변서 내용을 전혀 알지 못하는데 신고인 명의의 인장이 버젓이 날인된 것을 보고 경악스러웠습니다. 이는 당초 이 사건 사용자1이 본인의 마음에 들지 않는 공무원노조 간부들을 사퇴시키기 위해 자신의 권한을 이용하여 부하 공무원들에게 의무 없는 일, 노조 비방문에 연명하는 일을 강요하였기 때문에 발생한 일이라 할 것입니다.”라는 의견을 제출하였다.[노위 제3-4호증 국민신문고민원 및 답변]

이 사건 사용자8, 9의 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 제목의 전자우편을 전 직원들에게 발송한 행위

공무원노조법은 2021.1.5. 공무원노동조합의 가입범위에서 ‘6급 이하’ 직급기준을 삭제하는 등 공무원노동조합의 가입 범위를 확대하는 내용으로 제6조(가입 범위)가 개정되어 2021.7.6.부터 시행되었다.

이 사건 사용자8(당시 총무과장이었고 현재는 행정안전국장이다)은 2022.7.29. 이 사건 구청 전 직원들에게 ‘공무원노조법 가입범위 안내’라는 제목의 전자우편(이하 ‘공무원노조 가입범위 안내메일1’이라 한다)을 보냈는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.[노 제2호증 황○○ 총무과장이 발송한 이메일(2022.7.29.), 사 제11호증 노조가입 범위 안내 메일(황○○, 임○○)] <다음 생략>

이 사건 사용자9는 2022.10.19. 서울시 ○○구 직원들에게 ‘공무원노조 가입범위 안내’라는 제목의 전자우편(이하 ‘공무원노조 가입범위 안내메일2’라 한다)을 보냈다. 공무원노조 가입범위 안내메일2에는 ‘공무원 노조가입 범위 안내’ 자료가 첨부되었는데, 그 내용은 ‘2021.9. 고용노동부가 발간한 공무원·교원노조법 질의회시집에서 발췌한 행정해석’ 자료로서 구체적인 내용은 다음과 같다.[노 제11호증 임○○ 후생복지팀장이 발송한 이메일(2022.10.19.), 사 제11호증 노조가입 범위 안내 메일(황○○, 임○○)] <다음 생략>

이 사건 사용자1이 1인 피켓 시위를 하는 외부인들에게 이 사건 구청 내 주차편의를 제공한 행위

이 사건 신청인들은 이 사건 사용자1이 이 사건 신청인들의 명예를 훼손하는 내용의 1인 피켓 시위를 하는 외부인들에게 이 사건 구청 내 주차의 편의를 제공한 행위가 지배·개입의 부당노동행위라고 주장한다. 이 사건 신청인들은 위 ‘1인 피켓 시위 외부인들’이 2022.8.2.부터 이 사건 신청인들을 비방하는 1인 피켓 시위를 하였다고 주장하고 있는데, 이 사건 신청인들이 주장하는 1인 피켓 시위 일자 및 내용 등 주요 현황(시위장소 및 피켓 내용이 중복되는 경우는 제외하였다)은 다음과 같다.[노 제3호증의1 내지 12 각 1인 시위사진, 노 제8호증의1 내지 4 시위 모습과 차량 모습] <다음 생략>

이 사건 구청의 총무과 소속으로 ○○구청장 비서실에서 근무하는 직원인 최○○과 전○○은 각 2022.9.22.과 2022.9.28.부터 2022.10.3.까지, 2022.10.13.부터 2022.10.14.까지 이 사건 구청 앞에서 1인 시위를 하고 있던 2명의 외부인들(이하 ‘1인 시위 외부인들’이라 하며, 1인 시위 외부인들은 ‘○○지킴이 여성연합’이라는 단체를 내세움)이 사용하는 차량을 이 사건 구청 내 주차장에 주차할 수 있도록 등록(이하 ‘주차 편의 제공행위’라 한다)을 하였다.[노 제8호증의1 내지 4 시위 모습과 차량 모습, 노 제8호증의5 내지 7 차량 주차 등록 현황, 노 제24호증 ○○구청 조직도, 사 제12호증 주차감면시스템(누구나 사용 가능), 사 제13호증 노조차량 주차감면현황, 사 제33호증 비서팀 업무분장]

이 사건 사용자1이 2022.7.14. 이 사건 노동조합이 2014.7.부터 사용하던 차량을 일방적으로 취거한 후 반환하지 않는 행위

2021년 단체협약서의 내용 중 이 사건 노동조합에 대한 공용차량 지원과 관련된 내용을 살펴보면 다음과 같다.[노 제12호증 2021년도 단체협약서] <다음 생략>

서울시 ○○구의 「서울특별시 ○○구 공용차량 관리 규칙」(이하 ‘○○구 공용차량 관리 규칙’이라 한다)은 공용차량의 관리 등에 대하여 규정하고 있는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.[사 제14호증 ○○구 공용차량 관리 규칙, 사 제37호증 ○○구 공용차량 관리 규칙 별표] <다음 생략>

이 사건 신청인들은 2014.7. 이후 전임 ○○구청장들이 이 사건 노동조합에게 사용하도록 허락한 공용차량(이하 ‘이 사건 차량’이라 한다)을 이 사건 사용자1이 2022.7.14. 이 사건 구청의 총무과 직원들을 시켜 취거(이하 ‘이 사건 차량 취거 행위’라 한다)한 뒤 이 사건 노동조합에게 반환하지 않고 있다(이하 ‘이 사건 차량 취거 및 미반환 행위’라 한다)고 주장한다. 반면, 이 사건 사용자1은 단체협약 제17조에서 “기관은 조합의 활동에 필요한 차량 요청 시 우선적으로 제공·지원한다.”라고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 사용자1이 노동조합 활동에 필요한 별도의 차량을 전속적·영구적으로 제공한다는 의미가 아니며, ‘○○구 공용차량 관리 규칙’ 제15조 내지 제17조에 의거하여 공용차량은 총무과에서 총괄관리하고 사용하고자 하는 자는 총무과 차량관리부서에 배차 신청을 통해 사용하고 있으며 이 사건 노동조합 또한 차량관리부서에 배차를 신청하고 총무과에서 차량을 제공·지원하는 게 원칙이라고 주장한다.[노 제16호증의 1-4 각 예산집행과 지출결의서, 사 제21호증 서울시 자치구 노조 차량 지원 현황, 사 제15호증 ○○구 공용차량 관리규칙, 사 제15호증 공용차량 배차일지]

기타 그간의 노사관계

이 사건 당사자들의 심문회의 진술 내용

근로자 및 노동조합

비서실 등에서 입장문 관련 문안을 작성한 것이고, 국장급들이 이에 대해 회의하고, “직책이나 이름들이 다 있는 상태에서 빠지고 싶으면 국장에게 직접 전화해라.”라고 한 것이다. 부서마다 같은 시간대에 조직적으로 이루어진 것이다.

채용, 승진 등 인사관련 임용권 사항에 대해 교섭을 하자는 것이 아니다. 기존 교섭내용, 명백하게 존재하는 합의를 일방적으로 부인하면서 노동조합을 비방하는 것을 부당노동행위라고 주장하는 것이다.

단체협약의 내용에 문제가 있다면 노동위원회 등의 단체협약 시정제도로 바로잡을 문제이다.

그 당시 1인 피켓 시위를 하는 외부인에게 이 사건 구청 내 주차편의를 제공한 사실에 대해 인지하고 있었으나, 이 사건 사용자1에게 문제 제기를 한 적은 없었다.

단체협약 제17조에 근거하여 이 사건 노동조합에 차량을 지원해 왔었다.

이 사건 사용자1이 취임 5일 만에 ‘단체협약을 해지하겠다’고 한 적이 있었고, 그 이후로 더 이상 관계가 유지되고 있지 않다.

이 사건 재심피신청인 9명을 피신청인으로 선정한 것은 직급을 기준으로 한 것이다.

이 사건 사용자2는 본인이 양심의 가책을 느껴 4차 입장문에서는 동의를 하지 않은 것이다.

이 사건 사용자1이 이 사건 노동조합에게 이 사건 차량을 제공한 것은 사용대차관계에 해당하기 때문에 사용 수익이 종료되거나 반환 사유가 발생하기 이전까지는 계속적으로 사용이익이 존재하므로 차량을 취거할 수 없다고 주장하는 것이고, 따라서 차량 취거 및 미반환 행위는 노동조합 사무실에 관한 대법원 판례의 법리가 적용될 수 있는 사안이므로 계속하는 행위라고 주장하는 것이다.

노사합의문이나 단체협약이 불법적이라면 단체교섭제도에 의해서 얼마든지 수정이 될 수 있는 것임에도 불구하고 노조 간부를 특정하여 사퇴하라고까지 얘기하는 것은 단결권에 대한 근본적인 침해이고, 양심의 자유나 정치적 의견 표명을 넘어서는 것이며 노동조합 내부에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

2014.7. 이후 전 ○○구청장들이 이 사건 노동조합에게 사용하도록 허락한 차량은 공용차량에 해당하고 이 사건 노동조합이 전용으로 사용을 하였다.

사용자들

4차례 입장문 발표행위 시 참여비율은 대부분이 동참한 것으로 볼 수 있다. 1차 국장급 전부 참여, 2차 과장급 이상 45명 전원 참여, 3차는 팀장급 이상 9명이 불참, 4차는 팀장급 이상 6명이 불참했다.

인수위원 시절부터 시작해서 민선 8기 구청장 취임 후 이 사건 사용자1의 집 앞 등에서 시위를 하였고, 행사장 피켓시위 등으로 인하여 직원들의 행사준비가 엉망이 되는 등 노동조합의 자제가 필요하다고 보고 간부들이 성명을 준비하게 되었다. 국장급 이상 간부들이 회의를 하여 초안을 작성하고 부구청장님이 수정을 해서 부구청장이 게시글로 올렸다. 국별로 과장님들에게 보여주고 참여 여부를 결정하고 게시한 것이며, 팀장급도 마찬가지이다. 동참하지 않겠다고 하면 이름을 삭제하고 게시를 하였다.

‘노동조합 간부 사퇴, 불법 노조의 밥그릇 지키기’ 등 강성 노동조합에 대응하다 보니 과도한 표현이 있을 수 있었다는 것을 인정한다.

주차료 감면기준이 있다. 그러나 기준과 무관하게 여러 가지 민원(불만, 항의 등)으로 방문하시는 분들에게 주차료 감면 조치를 해주고 있으며, 비서실에서도 2차민원 발생을 방지하기 위해 감면 조치를 하고 있다. 방문 여부를 일일이 확인하지는 않는다. 주차료 감면 신청 당시에는 1인 피켓 시위를 하는 외부인이라는 사실을 알지 못했다. ‘비서실 일정관련’, ‘현안업무’ 등의 문구는 통상적인 사용하는 문구다.

공무원노동조합 관련 업무를 담당하는 총무과, 후생복리팀은 행정안전국 소속이다.

이 사건 노동조합이 불법적인 인사개입 요구를 하였고, 이를 관철하기 위해 성명서, 기자회견 등을 통해 ○○구의 이미지를 실추했고 근무 분위기를 저해했다는 내용인데, 이에 대해 징계 등의 조치를 취한 것은 없다. 대신 노사관계 악화될 것을 우려하여 입장문 발표로 경고를 했다.

이 사건 입장문의 초안은 서울시 ○○구 국장 회의에서 작성하였고, ○○구청장은 사후에 알게 되었는데, 입장문 발표에 대해 ○○구청장이 제재를 하지는 않았다.

이 사건 차량을 취거한 이후 이 사건 노동조합이 차량 사용을 신청하여 승인을 해 준 적이 있으나, 이 사건 노동조합이 사용을 하지는 않았다. 이 사건 노동조합이 차량 사용신청만 하면 바로 승인을 해 주겠다는 입장이다.

공무원노동조합 가입 범위에 대하여 직원들에게 보낸 메일에는 ‘법이 개정되었기 때문에 5급이 제한이 되지 않는다’는 해석도 포함되어 있다.

최초 입장문을 발표했을 때는 이 사건 사용자2가 앞장서서 입장문 작성하다가 갑자기 언론에 나오면서 입장을 번복하는 것이고, 지금은 소통이 잘 되고 있지 아니한 상황이어서 정확하게 어떤 입장을 가지고 있는지 알 수가 없다. 4차 입장문 이후에 태도가 좀 달라졌고, 입장문으로 인해서 본인(이 사건 사용자2)이 “노동조합으로부터 고발당하게 생겼다. 내가 퇴직이 지금 임박해 있는데 나에게 책임이 올지도 모른다.”라는 말을 하였다.

이 사건 노동조합의 조합원들이 탈퇴를 한 것은 2022.7. 이후 이 사건 노동조합의 계속 이어져온 행태 때문에 환멸을 느끼고 탈퇴한 직원들이 많다고 알고 있으며, 이를 바로 부당노동행위와 연결 지어서는 아니 된다.

이 사건 사용자1의 이 사건 차량 취거 및 미반환 행위에 대한 이 사건 초심구제신청이 제척기간을 도과하였는지 여부

근로자 및 노동조합 주장

관련 규정 및 법리

노동조합법 제82조제2항은 “부당노동행위 구제신청은 부당노동행위가 있은 날(계속하는 행위는 그 종료일)부터 3월 이내에 행하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 노동위원회규칙 제60조(판정)제1항에는 ‘관계 법령의 규정에 따른 신청기간을 지나서 신청한 경우(1호)’에 대하여 각하 사유로 규정하고 있다.

노동조합법 제82조제2항에 의하면, 부당노동행위에 대한 구제신청은 부당노동행위가 있은 날 또는 그 행위가 계속하는 행위인 때에는 그 종료일로부터 3월 이내에 하여야 한다. 여기서 ‘계속하는 행위’란 1개의 행위가 바로 완결되지 않고 일정 기간 계속되는 경우뿐만 아니라 수 개의 행위라도 각 행위 사이에 부당노동행위 의사의 단일성, 행위의 동일성·동종성, 시간적 연속성이 인정될 경우도 포함한다(대법원 2014.5.29. 선고 2011두24040 판결).

부당노동행위에 대한 행정적 구제 절차에 있어서 그 심사대상은 구제신청의 대상이 된 부당노동행위를 구성하는 구체적 사실에 한정되므로, 부당노동행위 등에 대한 구제 신청기간은 근로자가 부당노동행위라고 주장하는 구체적 사실이 발생한 날이나 근로기준법 제27조의3 소정의 해고 등 사용자의 불이익 처분이 있은 날(다만 계속하는 행위인 경우에는 그 종료일)로부터 기산되고, 해고 등 불이익 처분에 대하여 근로자가 취업규칙 등의 규정에 따른 재심절차를 밟고 있다고 하더라도 그 결론을 달리할 수 없으며, 구제 신청기간은 이와 같이 신속·간이한 행정적 구제 절차로서의 기능을 확보하기 위한 것이므로 그 기간이 경과하면 그로써 행정적 권리구제를 신청할 권리는 소멸한다(대법원 1996.8.23. 선고 95누11238 판결).

“계속하는 행위”란 동일한 부당노동행위 의사에 근거하여 계속적으로 반복되는 행위를 말하며, 사용자가 한 행위의 효과가 계속된다는 의미는 아니라고 보아야 할 것이다. 따라서 인사발령 처분은 그 처분과 동시에 처분행위가 종료되는 것이므로, 인사발령 기간 동안 그 처분의 효과가 계속된다 하여 위의 “계속하는 행위”에 해당하는 것으로 보기는 어려울 것이다. 무기정직 처분은 동시에 처분행위가 종료되고 무기정직 기간 동안 처분행위가 계속하여 노동조합법 제40조제2항(현행법 제81조제2항)에서 말하는 “계속하는 행위”에 해당하는 것은 아니다(대법원 1993.3.23. 선고 92누15406 판결).

구체적 판단

이 사건 노동조합이 2014년 이래 사용하던 이 사건 차량을 이 사건 사용자1이 취거한 날이 2022.7.14.이라는 점에 대하여는 양 당사자 간 이견이 없다.

이 사건 사용자1이 이 사건 차량을 취거함으로써 이 사건 차량 취거 행위는 종료되는 것이고 이 사건 신청인들이 주장하는 이 사건 차량의 미반환 행위는 취거행위의 효과가 지속되는 것에 불과하므로 노동조합법 제82조제2항에서 규정하는 ‘계속하는 행위’에 해당하는 것으로 보기 어렵다.

이 사건 신청인들은 이 사건 사용자1이 이 사건 차량을 취거한 날인 2022.7.14.부터 3월(신청기한이 2022.10.13.까지다)이 지난 2022.10.28. 초심지노위에 이 사건 초심 구제신청을 하였다. 따라서 이 사건 차량 취거 및 미반환 행위에 대한 이 사건 초심 구제신청은 노동조합법 제82조제2항에서 정한 제척기간인 3월을 도과하여 제기되었으므로, 노동위원회규칙 제60조제1항제1호에서 정한 각하사유에 해당한다.

이 사건 사용자1 내지 9가 피신청인 적격이 있는지 여부

관련 규정 및 법리

공무원노조법 제17조제2항에서 사용자(노동조합법 제30조의 ‘사용자’는 제외한다)라 함은 ‘기관의 장, 공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람’으로 규정하고 있고, 지방자치법 제106조에서는 지방자치단체의 장에 대하여 “특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.”라고 규정하고 있다.

부당노동행위 구제신청과 구제명령의 상대방인 사용자에는 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제2조제2호에서 정한 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 사람 모두 포함된다고 해석함이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.

노동조합법 제81조에 따라 부당노동행위를 하는 것이 금지되는 ‘사용자’에는 사업주뿐만 아니라 사업의 경영담당자, 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 사람이 모두 포함된다(대법원 2009.4.23. 선고 2008도4413 판결 참조). 한편 노동조합법 제82조는 ‘사용자’의 부당노동행위로 그 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 노동위원회에 그 구제를 신청할 수 있다고 정하고 있고, 제84조는 부당노동행위가 성립한다고 판정한 때에 노동위원회는 ‘사용자’에게 구제명령을 발하여야 한다고 정하고 있다. 여기에서 사용자의 범위는 조문의 체계 및 규정의 문언 등에 비추어 노동조합법 제81조에서 정한 ‘사용자’의 범위와 같다고 해석하는 것이 논리적으로 일관된다.

노동조합법이 같은 법 각 조항에 대한 준수의무자로서의 사용자를 사업주에 한정하지 아니하고 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자로 확대한 이유는 노동현장에서 노동조합법의 각 조항에 대한 실효성을 확보하기 위한 정책적 배려에 있다고 볼 수 있다(근로기준법에 관한 대법원 2009.1.30. 선고 2007도10873 판결 참조). 부당노동행위 구제신청에서 피신청인 적격의 존부를 판단할 때도 이와 같은 정책적 배려의 취지를 충분히 고려할 필요가 있다.

부당노동행위에 대한 구제제도는 집단적 노사관계의 질서를 침해하는 사용자의 행위를 예방·제거함으로써 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 확보하여 노사관계의 질서를 신속하게 정상화하는 것에 그 목적이 있다(대법원 2018.12.27. 선고 2017두37031 판결 참조). 그런데 현실적으로 발생하는 부당노동행위의 유형이 다양하고 노사관계의 변화에 따라 그 영향도 다각적이어서 부당노동행위의 예방·제거를 위한 구제명령의 방법과 내용은 유연하고 탄력적일 필요가 있으므로, 구제명령을 발령할 상대방도 구제명령의 내용이나 그 이행 방법, 구제명령을 실효적으로 이행할 수 있는 법률적 또는 사실적인 권한이나 능력을 가지는지 여부 등을 고려하여 결정하여야 하고, 그 상대방이 사업주인 사용자에 한정된다고 볼 수 없다(대법원 2022.5.12. 선고 2017두54005 판결).

구체적 판단

공무원노조법 제17조제2항에서 사용자라 함은 “기관의 장, 공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람”으로 규정하고 있는 바, 여기서 ‘기관의 장’은 지방자치단체인 자치구의 경우 지방자치법 제106조의 구청장을 말하고, ‘공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람’이라 함은 공무원의 인사, 급여, 후생, 노무관리 등 근무조건의 결정 또는 업무상의 명령이나 지휘·감독을 하는 등의 사항에 대하여 기관의 장으로부터 일정한 권한과 책임을 부여받은 자를 의미한다고 할 것이다(대법원 1989.11.14. 선고 88누6924 판결 등 참조).

사무전결처리 규칙에 따르면 부구청장은 소속 공무원의 업무수행에 필요한 조정·감독(제3조제2호), 국장은 소관과장·사업소장의 업무수행에 대한 조정·감독(제3조제3호), 과장은 소속직원의 업무에 대한 지도·감독(제3조제4호)에 관하여 전결권을 부여받고 있기 때문에 ‘공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람’에 해당한다고 할 것이다. 이에 대하여 주사(6급)에 해당하는 팀장은 사무전결처리 규칙 제3조제5호 및 제4조제1항의 별표(소관 사무에 관한 결재 및 전결 사항)를 보게 되면 ‘6급 이하 업무분담자’와 함께 ‘담당자’로 분류되어 있고 업무상 명령이나 지휘·감독의 권한과 책임이 없다고 판단된다.

따라서 이 사건 사용자1은 공무원노조법 제17조제2항의 ‘기관의 장’에 해당하고, 이 사건 사용자 2 내지 8은 공무원노조법 제17조제2항의 ‘공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람’에 해당하므로 피신청인 적격이 있다. 이에 반해 이 사건 사용자9는 공무원노조법 제17조제2항에서 규정하고 있는 사용자에 해당하지 않아 피신청인 적격이 없다고 판단된다.

이 사건 사용자1 내지 7이 ○○구청 간부직원들의 명의로 노동조합 활동을 비방하는 입장문을 발표하게 한 행위가 지배·개입의 부당노동행위에 해당하는지 여부

당사자 주장

근로자 및 노동조합 주장

사용자 주장

관련 법리

사용자의 행위가 노동조합법에 정한 부당노동행위에 해당하는지 여부는 사용자의 부당노동행위 의사 여부를 추정할 수 있는 모든 사정을 전체적으로 심리 검토하여 종합적으로 판단하여야 하고, 부당노동행위에 대한 증명책임은 이를 주장하는 근로자 또는 노동조합에 있으므로, 필요한 심리를 다하였어도 사용자에게 부당노동행위의사가 존재하였는지 여부가 분명하지 아니하여 그 존재 여부를 확정할 수 없는 경우에는 그로 인한 위험이나 불이익은 그것을 주장하는 근로자 또는 노동조합이 부담할 수밖에 없다(대법원 2014.11.13. 선고 2011두9102 판결).

지배·개입의 부당노동행위란 노동조합의 조직, 운영 등과 같은 단결활동에 있어서 사용자가 주도적 영향력을 행사함으로써 노동조합의 의사결정을 좌우하거나 노동조합의 자율적 운영과 활동을 간섭·방해하고 조합탈퇴나 분열을 조장하는 등의 행위를 하는 것을 말하며, 이러한 사용자의 행위가 있을 경우 그것이 행하여진 상황, 장소, 그 내용, 방법, 노동조합의 운영이나 활동에 미친 영향 등을 종합하여 노동조합의 조직이나 운영을 지배하거나 이에 개입하는 의사가 인정되는 경우에는 노동조합법 제81조제4호에 정한 부당노동행위가 성립한다(대법원 1998.5.22. 선고 97누8076 판결).

사용자가 연설, 사내방송, 게시문, 서한 등을 통하여 의견을 표명하는 경우 표명된 의견의 내용과 함께 그것이 행하여진 상황, 시점, 장소, 방법 및 그것이 노동조합의 운영이나 활동에 미치거나 미칠 수 있는 영향 등을 종합하여 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 의사가 인정된다면 노동조합 및 노동관계조정법 제81조제4호에 규정된 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’로서 부당노동행위가 성립하고, 또 그 지배·개입으로서 부당노동행위의 성립에 반드시 근로자의 단결권 침해라는 결과 발생까지 요하는 것은 아니다. 그러나 사용자 또한 자신의 의견을 표명할 수 있는 자유를 가지고 있으므로, 사용자가 노동조합의 활동에 대하여 단순히 비판적 견해를 표명하거나 근로자를 상대로 집단적인 설명회 등을 개최하여 회사의 경영상황 및 정책방향 등 입장을 설명하고 이해를 구하는 행위 또는 비록 파업이 예정된 상황이라 하더라도 그 파업의 정당성과 적법성 여부 및 파업이 회사나 근로자에 미치는 영향 등을 설명하는 행위는 거기에 징계 등 불이익의 위협 또는 이익제공의 약속 등이 포함되어 있거나 다른 지배·개입의 정황 등 노동조합의 자주성을 해칠 수 있는 요소가 연관되어 있지 않은 한, 사용자에게 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 의사가 있다고 가볍게 단정할 것은 아니라 할 것이다(대법원 2013.1.10. 선고 2011도15497 판결).

구체적 판단

이 사건 사용자1 내지 7은 ‘나. 이 사건 사용자1 내지 9가 피신청인 적격이 있는지 여부’에서 살펴본 바와 같이 공무원노조법상 사용자에 해당한다.

먼저 이 사건 입장문들이 발표된 경위를 살펴보게 되면, 이 사건 사용자1이 2022.7.1. ○○구청장으로 취임한 직후부터 오래 전에 체결되어 운영되고 있었던 이 사건 구청의 노사가 체결한 노사합의문의 법적 효력을 둘러싸고 이 사건 사용자1과 노동조합 사이에 현격한 견해의 차이와 대립이 발생하였다. 이 사건 사용자1은 ○○구청장으로 취임한 직후 이 사건 노동조합의 인사개입을 내용으로 한 이 사건 노사합의문들의 문제점을 전제로 단체협약의 해지 내지 파기를 공개 석상에서 언급하였고(단체협약의 해지 내지 파기가 실행으로 이어지지는 않았다), 노사합의문을 따르지 않고 인사조치를 실시하였으며, 이 사건 노동조합이 이에 항의하는 성명서 발표, ○○구청 앞 기자회견 등의 활동(이하 ‘항의 활동’이라 한다)을 하자 이 사건 사용자들은 노사합의문이 관련 법령에 따라 무효이며, 이 사건 노동조합이 무효인 노사합의문에 근거한 불법적인 인사개입 요구를 관철하기 위하여 행한 일련의 행위들이 ○○구 이미지를 실추하고 근무분위기를 저해한다고 판단하여 4차례에 걸친 이 사건 입장문들을 발표하게 되었다.

이 사건 입장문들의 발표는 이 사건 노동조합의 피켓팅 시위, 성명서 발표, 기자회견에 대응하여 순차적으로 이루어졌는데, 이 사건 노동조합의 요구사항에는 ‘인사전횡 중단, 노사 합의사항 존중’이 포함되어 있다. 그런데 공무원노조법 제8조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제4조제2호에 의하면 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사는 교섭의 대상이 될 수 없다고 규정하고 있으므로, 비교섭사항에 대해 단체협약을 체결하였다고 하더라도 원칙적으로 효력이 있다고 보기 어렵다. 그럼에도 이 사건 신청인들이 ‘인사전횡 중단, 노사 합의사항 존중’을 강하게 요구하고 있는 이유는 그동안 이 사건 구청의 노사가 체결한 노사합의문에 이러한 임용권의 행사와 관련된 내용이 일부 포함되었기 때문이다.

이 사건 사용자1 내지 7이 2022.10.13. ○○구청 간부직원 234명의 명의로 4차 입장문을 발표하게 한 행위는 입장문의 내용, 참가자의 직급과 권한, 입장문 발표가 이루어진 상황(시점) 및 방법, 입장문 발표가 노동조합 운영이나 활동에 미치거나 미칠 수 있는 영향 등과 함께 아래와 같은 사정들을 종합하여 고려하면, 이 사건 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 부당노동행위 의사가 인정된다고 할 것이다.

인사에 관한 노사합의문이 무효라면 이 사건 사용자들로서는 공무원노조법 제8조제1항 단서에 따라 ‘임용권 행사 등 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항’은 ‘비교섭 사항’이라는 점에 대해 이 사건 신청인들에게 설명, 협조를 구하거나 그렇지 않을 경우 단체협약의 해지, 고용노동부에 단체협약시정요청 등 이를 시정하기 위한 합법적인 방법이 있었고, 이 사건 노동조합의 항의 활동이 근무질서를 문란하게 하는 등의 문제가 있었다면 징계와 같은 합법적인 대응수단이 있음에도 불구하고 이러한 방법을 시도하는 대신 간부직원을 중심으로 하여 내용의 강도와 참여자 수가 증가하는 입장문을 5차례에 걸쳐 발표하였다.

이 사건 입장문들은 2022.7.29.부터 2022.10.13.까지 5차례에 걸쳐 발표되었으나 서울시 ○○구의 고용노동부에 제기한 단체협약시정요청은 2023.1.경이 되어서야 비로소 이루어졌다.

이 사건 입장문들의 발표는 서울시 ○○구 국장회의에서 의견이 나와 입장문 초안이 작성되어 이 사건 사용자1을 제외한 이 사건 사용자들이 모두 입장문의 작성과 발표에 적극적으로 관여한 것으로 보인다.

1차 내지 3차 입장문은 그 내용에 일부 적절하지 않은 문구가 포함되어 있기는 하나, 전반적인 내용은 주로 인사권 행사가 비교섭 사항임을 전제로 이 사건 노동조합의 인사개입은 잘못된 것이므로 시위를 중단하고 민선8기 구정에 동참하라는 취지의 의견 표명에 해당하고, 달리 징계 등 불이익의 위협 또는 이익제공의 약속 등이 포함되어 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 사용자1 내지 7이 ○○구청 간부직원들의 명의로 ‘1차 내지 3차 입장문’을 발표하게 한 행위는 이 사건 노동조합에 대한 지배·개입의 부당노동행위 의사가 기인하여 행한 것이라고 보기 어렵다.

그러나 2022.10.13. 팀장급 이상 간부직원들 234명의 명의로 발표된 4차 입장문은 노동조합 관련 업무를 담당하는 행정안전국장, 총무과장, 후생복지팀장이 모두 참가하고 있고, 입장문의 결론 부분에서 “불법적 시위를 계속해 온 ○○구청 사무직 노조 간부 3인은 (중략) 반드시 책임지고 사퇴하여야 한다.”, “○○구청장은 ○○구청 사무직 노조 간부 3인에게 반드시 책임을 물어주시길 건의드립니다.”라는 내용이 적시되어 있어 단순한 의견이나 견해의 표명을 넘어서 불이익의 위협을 통해 노동조합의 내부 운영에 직접적으로 개입하려는 의도를 명확히 나타내고 있다.

이 사건 사용자들은 초심지노위 심문회의에서 ‘이 사건 입장문들은 국장급 이상 간부들이 회의를 하여 입장문 초안을 작성하고 이 사건 사용자2가 수정을 해서 새올 행정망에 게시한 것’이라고 진술하였다.

이 사건 사용자2가 2022.10.28. 새울 행정망에 게시한 ‘○○구 직원동료 여러분에게 드리는 글’에 따르면, 이 사건 사용자2는 2022.10.17. 오전 9시경 ‘4차 입장문 발표’에 대하여 이 사건 사용자1에게 “지방공무원법상 부구청장이 인사위원장으로서 직원들의 징계요구이자 징계의결권자인데 간부 연서명에 참여하는 것이 지방공무원의 윤리강령상 부적절하다는 입장을 정중히 말씀드렸습니다.”라고 보고한 것으로 확인된다. 위 보고 내용을 보게 되면, 4차 입장문을 발표하게 한 행위가 이 사건 사용자1의 지시에 의하여 행하여졌거나 최소한 이 사건 사용자1이 4차 입장문 발표를 하게 한 행위에 대하여 사전에 인지하고 있었던 것으로 보인다. 또한 이 사건 사용자1은 ○○구청 간부직원들의 명의로 4차 입장이 발표된 사실을 알고서도 이를 묵인하였고, ○○구청 간부직원들 234명이 참여한 4차 입장문 발표행위에 대해 제재를 하거나 저지하기 위한 어떠한 조치도 취하지 않았다.

이 사건 입장문들의 발표 시점을 전후(2022.7.29.부터 2022.11.30.까지다)로 이 사건 노동조합을 탈퇴한 조합원 수는 ‘148명’으로, 이는 이전 7개월(2022.1.1. ∼ 7.28.) 동안 탈퇴한 조합원 수인 7명에 비해 약 21배에 달할 정도로 많은 것으로 나타난다.

위 ‘(1)’항 내지 ‘(9)’항의 내용을 고려해 볼 때, 이 사건 사용자1 내지 7이 ○○구 간부직원들의 명의로 1차 내지 3차 입장문을 발표하게 한 행위는 이 사건 노동조합의 운영 등에 대하여 지배·개입의 의사에 기인하여 행한 것으로 보기 어려우나, 4차 입장문을 발표하게 한 행위는 이 사건 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 부당노동행위 의사가 인정된다.

이 사건 신청인들은 4차 입장문(2022.10.13.자) 발표 시 ‘이 사건 사용자2의 명의가 무단으로 사용되었다’고 주장하나, ① 이 사건 사용자2가 올린 새올 행정망의 공지사항에 올린 게시글을 보게 되면, ‘2022.10.13. 퇴근 무렵 모 국장이 입장문 문안을 가지고 왔으나, 이 사건 사용자2가 당시 저녁 약속 때문에 자세히 읽어볼 겨를이 없어 국장에게 알아서 하라고 하였다가 다음날 이름을 삭제해 달라고 요청하였다’는 내용으로 확인되는 점, ② 이 사건 사용자들이 초심지노위 심문회의에서 ‘이 사건 입장문들은 국장급 이상 간부들이 회의를 하여 입장문 초안을 작성하고 이 사건 사용자2가 수정을 해서 새올 행정망에 게시한 것’이라고 진술한 점, ③ 이 사건 사용자2가 이미 1차 및 2차 입장문 발표 시에도 발표자의 일원으로 참여한 사실이 있었던 점 등으로 미루어 볼 때, 4차 입장문이 발표된 이후에 본인의 이름을 삭제해 줄 것을 요청하기는 하였으나, 4차 입장문을 발표할 당시에는 이 사건 사용자2의 묵시적인 동의가 있었던 것으로 보인다. 따라서 4차 입장문(2022.10.13.자)을 발표할 당시 ‘이 사건 사용자2의 명의가 무단으로 사용되었다’는 이 사건 신청인들의 주장을 받아들이기는 어렵다.

노동조합법 제2조제2호의 ‘그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자’는 근로자의 인사, 급여, 후생, 노무관리 등 근로조건의 결정 또는 업무상의 명령이나 지휘감독을 하는 등의 사항에 대하여 사업주로부터 일정한 권한과 책임을 부여받았으므로, 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 사람이 그 권한과 책임의 범위 내에서 사업주를 위하여 한 행위가 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 의사로 한 것으로 부당노동행위가 되는 경우 이러한 행위는 사업주의 부당노동행위로도 인정할 수 있다(대법원 2022.5.12. 선고 2017두54005 판결 참조). 이 사건 사용자1은 기관의 장으로서, 이 사건 사용자2 내지 7이 2022.10.13. ○○구청 간부직원들의 명의로 4차 입장문을 발표하게 한 행위에 대해 이를 적극적으로 저지하거나 만류하는 등 이러한 행위를 하지 못하도록 하여야 함에도 불구하고 오히려 이를 묵인 내지 방임하거나 최소한 그러한 행위를 할 수 있는 환경을 조성함으로써 이 사건 사용자2 내지 7이 해당 행위로 나아갈 수 있도록 한 사정이 인정되고, 그 과정에서 부당노동행위가 이루어지지 않도록 업무수행상 감독에 상당한 주의를 하였다고 인정할 수 있는 특별한 사정도 보이지 않는다. 따라서 공무원노조법 제17조제2항의 ‘공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 사람’에 해당하는 이 사건 사용자2 내지7의 행위는 공무원노조법 제17조제2항의 ‘기관의 장’에 해당하는 이 사건 사용자1의 행위에 해당된다고 할 것이다.

이 사건 사용자8, 9가 전 직원들에게 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전자우편으로 발송한 행위가 지배·개입의 부당노동행위에 해당하는지 여부

근로자 및 노동조합 주장

관련 법리

구체적 판단

앞서 ‘나. 이 사건 사용자1 내지 9가 피신청인 적격이 있는지 여부’에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 사용자9는 피신청인 적격이 없다. 그러나 이 사건 사용자9가 행한 이 사건 행위3이 이 사건 사용자1의 부당노동행위로 볼 수 있어 이 사건 사용자1에 대하여 구제명령을 해야 할 필요성이 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있으므로 다음과 같이 이 사건 사용자8의 이 사건 행위2와 함께 살펴보기로 한다.

이 사건 사용자 8, 9는 직원들 문의에 대한 답변을 위해 전 직원들에게 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전자우편으로 발송하였다고 주장하고 있고, 이 사건 사용자9가 보낸 문서에도 “근래 공무원 노조가입 범위에 관한 질의가 많아서 관련 법령 및 고용노동부 질의회시 내용을 첨부와 같이 알려드리니 참고하시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다.

이 사건 사용자 8, 9가 안내한 내용은 공무원 노동조합의 가입범위에 대한 관련 규정과 고용노동부에서 2021.9. 발간한 ‘공무원·교원노조법 질의회시집’의 일부로 확인되고, 그 외 이 사건 사용자8, 9의 개인적인 의견은 포함되어 있지 않다.

이 사건 노동조합은 가입범위 안내 시점(2022.7.29. ∼ 11.30.)에 노동조합을 탈퇴한 사람의 수는 ‘148명’으로, 이전 7개월(2022.1.1. ∼ 7.28.) 동안 탈퇴한 수 ‘7명’에 비하여 매우 많은 수라고 주장한다. 그러나 이 사건 노동조합 탈퇴로 인한 조합원 수의 감소가 전 직원들에게 발송한 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’로 인한 것인지에 대한 인과관계를 객관적으로 입증하지 못하고 있다.

달리 이 사건 신청인들의 주장 외에 위 공무원 노동조합 가입 범위 안내 문서를 전자우편으로 발송한 행위가 지배·개입의 부당노동행위 의사에 기인한 것인지를 추정할 만한 입증자료가 없다.

이 사건 사용자1이 1인 피켓 시위를 하는 외부인에게 ○○구청 내 주차편의를 제공한 행위가 지배·개입의 부당노동행위에 해당하는지 여부

근로자 및 노동조합 주장

관련 법리

구체적 판단

이 사건 구청의 총무과 소속으로 ○○구청장 비서실에서 근무하는 직원인 최○○과 전○○이 각 2022.9.22.과 2022.9.28.부터 2022.10.3.까지, 2022.10.13.부터 2022.10.14.까지 이 사건 구청 앞에서 1인 시위를 하고 있던 2명의 외부인들에게 구청 내 주차 편의(주차료 감면 조치)를 제공한 사실에 대해 양 당사자 간 이견이 없다.

이 사건 사용자1은 위 주차료감면 조치를 할 당시에는 1인 피켓 시위를 하는 외부인이라는 사실을 알지 못했다고 주장하면서, 초심 심문회의에서 “주차료 감면 기준이 마련되어 있으나 민원을 제기하는 민원인에 대하여는 신청만 하면 위 기준과 무관하게 비서실을 포함하여 해당 민원부서의 실무자 선에서 주차료를 감면해 주고 있으며, 방문 여부를 일일이 확인하지는 않는다.”라는 취지로 진술하였다.

이 사건 신청인들은 초심 심문회의에서 “그 당시 1인 피켓 시위를 하는 외부인에게 구청 내 주차편의를 제공한 사실에 대해 인지하고 있었으나, 이 사건 사용자1에게 문제를 제기한 적은 없었다.”라는 취지로 진술하였다.

이 사건 사용자1이 1인 피켓 시위를 하는 외부인임을 알면서도 ○○구청 내 주차편의를 제공했는지는 명확히 확인되지 않고, 이 사건 신청인들은 1인 피켓 시위 외부인들이 이 사건 사용자1의 선거운동원이라는 의혹이 있는 시민단체 소속 회원이라고 주장만 할 뿐, 이 사건 사용자1과의 관련성을 확인할 만한 입증자료를 제출하지 못하였고, 이 사건 사용자1이 이 사건 노동조합의 활동에 대한 지배·개입의 의사에 기인하여 이 사건 외부인들에게 주차편의를 제공한 것인지에 대한 객관적인 사정이나 증거도 확인되지 않는다.

소결

이 사건 사용자1이 행한 이 사건 차량 취거 및 미반환 행위에 대한 초심 구제신청은 노동조합법 제82조제2항에서 정한 제척기간인 3월을 도과하여 제기되었으므로, 노동위원회규칙 제60조제1항제1호에서 정한 각하 사유에 해당한다.

이 사건 사용자1 내지 8은 공무원노조법 제17조제2항의 사용자에 해당하여 피신청인 적격이 있으나, 이 사건 사용자9는 공무원노조법 제17조제2항의 사용자에 해당하지 아니하여 피신청인 적격이 없다.

이 사건 사용자1 내지 7이 ○○구 간부직원들의 명의로 1차 내지 3차 입장문을 발표하게 한 행위는 이 사건 노동조합의 운영 등에 대한 지배·개입의 부당노동행위의사에 기인한 것으로 보기 어려워 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 않으나, 4차 입장문을 발표하게 한 행위는 이 사건 노동조합의 조직이나 운영 및 활동을 지배하거나 이에 개입하는 부당노동행위 의사가 인정되므로 노동조합법 제81조제1항제4호의 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

이 사건 사용자8, 9가 전 직원들에게 ‘공무원노조법에 따른 노동조합 가입범위 안내’라는 문서를 전자우편으로 발송한 행위는 이 사건 노동조합의 조직 및 운영 등에 대한 지배·개입의 의사에 기인한 것으로 보기 어려우므로 노동조합법 제81조제1항제4호에서 금지하는 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 아니한다.

이 사건 사용자1이 1인 피켓 시위를 하는 외부인에게 ○○구청 내 주차편의를 제공한 행위는 이 사건 노동조합의 조직 및 운영 등에 대한 지배·개입의 의사에 기인한 것으로 보기 어려우므로 노동조합법 제81조제1항제4호에서 금지하는 지배·개입의 부당노동행위에 해당하지 아니한다.